The effectiveness of budget expenditures in the implementation of infrastructure projects

Введение

Актуальность выбранной темы обусловлена принципами бюджетной системы, прописанной в бюджетном кодексе, в частности, принципом эффективности использования бюджетных средств. Данный принцип подразумевает, что участники бюджетного процесса при составлении и исполнении бюджетов обязаны опираться на необходимость достижения поставленных результатов с учетом использования наименьшего объема выделенных средств (ст. 34 БК РФ) [1]. После анализа работ, посвященных разбору понятия «эффективность», можно сделать вывод, что эффективность подразумевает рациональность использования средств государства. Президент Российской Федерации В. В. Путин не раз говорил о низкой эффективности расходования бюджетных средств^[1]. В России не существует критериев и методики оценки эффективности расходования средств бюджета, данная проблема отчетливо видна в отраслевом разрезе.

Целью работы является рассмотрение эффективности распределения бюджетных средств по отраслям экономики России.

Методология и результаты исследования

Проблемы российской экономики, препятствующие эффективному распределению бюджетных средств

К числу приоритетных задач любого государства относится обеспечение наиболее важных отраслей экономики необходимыми финансовыми ресурсами, поскольку развитие отраслей напрямую коррелирует с темпами экономического роста страны и благосостоянием ее граждан.

В целом причины диспропорций в развитии отраслей народного хозяйства связаны с целями и задачами бюджетной политики страны и прогнозом ее социально-экономического развития. Следовательно, основной причиной неравномерности развития отраслей является несовершенство методов и способов государственного воздействия [2].

Первой проблемой на пути к эффективному распределению средств является необходимость определения оптимальных расходов на оборону [3]. В табл. 1 показаны некоторые структуры расходов федерального бюджета в 2018–2019 гг. Исходя из структуры федерального бюджета, можно сказать, что первое место занимают расходы на социальную политику (28% всех расходов в 2018 г. и 27% в 2019 г.), второе – расходы на национальную оборону (17% и 16%). При этом сравнительно малы доли расходов на образование, здравоохранение, спорт.

Таблица 1

Структура расходов федерального бюджета России в 2018–2019 гг., млрд руб.

 Источник: составлено авторами на основе данных КонсультантПлюс [4].

Вторая проблема – распределение бюджетных средств на текущие расходы и на будущие (развитие). Текущими расходами, как правило, являются социальные расходы, а к расходам на развитие относят расходы на образование, здравоохранение, инновации. Стоит учитывать, что слишком высокие социальные расходы могут вытеснять расходы на развитие. Из той же табл. 1 мы видим, что самая большая доля расходов у расходов на социальную политику: 27% против 5% (расходы на образование).

Третья проблема – определение оптимальной степени децентрализации бюджетной системы в целях сбалансированности бюджетов субъектов РФ.

Все три проблемы значительно влияют на принципы эффективности использования бюджетных средств. Стоит отметить, что долгосрочность мероприятий по повышению эффективности зависит от стабильного экономического положения страны на мировой арене.

Примеры низкой эффективности распределения бюджетных средств

Хотелось бы остановиться на рассмотрении ряда конкретных примеров низкой эффективности использования средств бюджета. Первым примером являются расходы федерального бюджета, связанные со строительством инфраструктурных объектов для проведения чемпионатов мира по футболу.

Неокупаемость затрат на проведение чемпионата мира по футболу является естественной. Лишь две страны окупили затраты: США в 1994 г. (расходы в 30 млн долл. окупились лишь одной продажей билетов) и Франция в 1998 г.

В России чемпионат мира по футболу был проведен в 2018 г. Издание Forbes оценило затраты в 13 млрд руб. [5] В переводе на средний курс доллара в 2018 г. эта сумма примерно равна 220 млн долл. При этом доход, полученный разными отраслями экономики, прогнозируется с 2013 по 2023 г. в 31 млрд руб. Изначально на расходы предполагалось выделить 14,5 млрд руб., в итоге общая сумма расходов составила 200–210 млрд руб., а общая смета, затраченная на подготовку Мундиаля-2018, превысила триллион руб., или 13,2 млрд долл. Для сравнения, чемпионат в Бразилии стоил 11 млрд долл., в ЮАР – 6 млрд долл.

Такие высокие затраты обусловлены строительством спортивных арен. В г. Саранске был построен новый стадион вместимостью около 45 тыс. человек. Учитывая небольшую численность Саранска, не в дни проведения чемпионата стадион никогда не будет полностью заполнен. В Саранске, Волгограде, Калининграде нет своих футбольных команд уровней премьер-лиги, и стадионы за 11–15 млрд руб. им просто не нужны. В табл. 2 представлены все построенные и модернизированные стадионы для чемпионата. Содержание этой инфраструктуры будет осуществляться за счет средств региональных бюджетов, а это порядка 4–6 млрд руб. ежегодно. В связи с этим местные власти вынуждены говорить о выделении средств из федерального бюджета.

Таблица 2

Стадионы, построенные для Чемпионата-2018

Источник: составлено авторами^[2].

Второй пример – низкая эффективность использования бюджетных средств в части строительства социальных объектов.

В 2017 г. губернатор Ленинградской области Георгий Полтавченко раскритиковал строительство объектов, ведущееся за счет бюджетных средств^[3]. Каждый третий объект не сдается в срок, что является признаком низких темпов освоения бюджета. Кроме того, адресная инвестиционная программа за 1-е полугодие 2017 г. была исполнена всего лишь на 24,6%. В самом комитете по строительству отставание по срокам сдачи объектов объясняют необходимостью расторжения сорванных контрактов прошлых лет, а на это уходит довольно много времени. Все это говорит о заключении контактов на строительство социальных объектов с недобросовестными подрядчиками. Средства бюджета используются на строительство объектов, которые могут находиться в законсервированном виде несколько лет.

В ходе анализа судебной практики, можно установить, что недобросовестность подрядчиков весьма частая ситуация. По категории «Споры о нецелевом использовании средств бюджета» только за 2019 г. насчитывается порядка 1000 дел [6]. Из них 120 дел – споры о нецелевом использовании средств федерального бюджета.

Таким образом, рассмотрев примеры, можно сделать вывод о низкой эффективности субсидий. Большие объемы средств выделяются на строительство рентабельных в будущем объектов. Кроме того, структуру федерального бюджета стоит пересмотреть: слишком высокие доли расходов на социальную политику и национальную оборону говорят о низких долях расходов на развитие.

Эффективность акционерных обществ с государственным участием

Существует множество научных статей на тему низкой эффективности российских акционерных обществ с государственным участием. Их деятельность финансируется за счет бюджетных средств. Также такие компании зачастую получают субсидии на осуществление значимых проектов.

Рассмотрим три наиболее крупные зарубежные компании нефтегазовой отрасли: Exxon Mobil, PetroChina и Chevron – и три крупные российские компании: Газпром, Роснефть, Лукойл. Сравним компании по средней производительности труда (табл. 3).

Таблица 3

Сравнение объемов выручки на одного сотрудника
в российских и зарубежных компаниях в 2018 г.

Источник: составлено авторами с помощью данных Investing.com.

Российские нефтегазовые компании менее эффективно используют финансовые ресурсы, получая приблизительно похожий оборот (выручку) за счет гораздо большего штата сотрудников. Итак, средняя производительность труда для трех зарубежных компаний: 2,5 млн долл. на человека, у российских – 0,4 млн долл.

Тем не менее ввиду низкой эффективности деятельности государственным компаниям выделяются значительные объемы субсидий. В табл. 4 представлены компании, которым были выделены наиболее крупные объемы субсидий

Таблица 4

Объем субсидий, выделенных российским компаниям
в 2018–2019 гг.

Источник: составлено авторами^[4].

Опираясь на табл. 4, в целях анализа эффективности деятельности российских АО с государственным участием можно выделить следующие примеры:

1. Самолеты корпорации «Сухой»

Из табл. 4 видно, что наибольший объем субсидий получила объединенная строительная компания. В состав ОСК входит ПАО «Компания «Сухой», разрабатывающая довольно дорогостоящую модель самолета SSJ-100, от поставок которой отказываются почти все частные компании. При этом корпорация получает бюджетные средства на погашение своих долгов и на производство запчастей. В конце 2019 г. Министерство промышленности и торговли заявило о выделении еще 15 млрд руб. на исследовательские и научно-конструкторские работы^[5], поскольку разработка модели обновленного самолета является частью государственной программы «Развитие авиационной промышленности на 2013–2025 годы» [7]. Доля российских запчастей в новой модели самолета составит 50–60%. Срок выполнения работ – до конца 2021 г.

1. Строительство линии электропередачи компанией ПАО «Русгидро»

На настоящий момент ведется строительство новой линии электропередачи от новой плавучей атомной станции в г. Певек до Билибинской для недопущения дефицита энергоснабжения на участке^[6]. Для этой цели компании из федерального бюджета было выделено 7 млрд руб. Тем не менее на настоящий момент данные средства не используются и просто остались на счетах дочерней компании «Чукотэнерго». Контракт на строительство линии электропередач так и не был заключен, электронные аукционы признали несостоявшимися в связи с отсутствием заявок.

1. Газопроводы «Газпрома»

Газопровод «Сахалин-Владивосток» используется всего на 20%, «Турецкий поток» примерно на 10%. «Газпром» относится к числу компаний, которым государство компенсирует недополученную прибыль. Строительство «Северного потока-2», «Турецкого потока», «Силы Сибири» – все это наглядные примеры низкой эффективности расходования средств.

Партнер компании RusEnergy Михаил Крутихин считает^[7], что газопроводы действительно не окупятся, а их строительство основано лишь на политических соображениях. Общая стоимость сооружения «Северного потока-2» составит свыше 40 млрд евро, а «Силы Сибири» – 55 млрд долл. Данное строительство не подтверждается никакими экономическими соображениями, а лишь отнимает деньги у того же «Газпрома». По подсчетам аналитиков, «Северный поток-2» не окупится в течение 20 лет, а «Турецкий поток» станет безубыточным минимум через 50 лет.

Несмотря на строительство «Силы Сибири» преимущественно за счет собственных средств компании, можно предположить, что строительство таких газопроводов будет просто большим расходом для компании, а недополученную прибыль государство компенсирует из бюджета.

1. Арктика

«Штокмановский» проект «Газпрома» в Арктике был закрыт с признанием убытков. Итого «Газпром» потратил на низкоэффективные проекты порядка 2,5 трлн руб. Вторая компания, имеющая лицензию на разведку месторождений в Арктике, – «Роснефть». «Роснефть» планирует тратить порядка 20 млрд долл. ежегодно на освоение месторождений на шельфе, что возможно лишь при особых ценах на нефть и при поддержке средств фонда национального благосостояния (ФНБ). Однако проекты по освоению шельфа следует признать низкоэффективными ввиду технологических проблем^[8].

1. Проекты «Российских железных дорог»

В «РЖД» уже несколько лет разрабатывается проект строительства высокоскоростной магистрали «Москва – Казань». Изначально, в 2013 г., проект оценивался в 1,3 трлн руб., причем предполагалось, что половина этой суммы будет профинансирована государством: 380 млрд руб. будет выделено из федерального бюджета в виде субсидий, а 150 млрд руб. – из ФНБ^[9]. В 2015 г. схему финансирования изменили, сократив финансирование за счет государства до 170 млрд руб.: 150 – из ФНБ, 20 – в виде прямых субсидий. В дальнейшем схема финансирования не раз пересматривалась, в 2019 г., например, компания обращалась к Дмитрию Медведеву с целью предоставления 40 млрд руб. из ФНБ^[10]. Изначально у проекта была заявлена доходность 2,4% на 1 рубль, значит, не стоит даже думать о выделении бюджетных средств на проект подобного рода. В целом в марте 2020 г. правительство Михаила Мишустина сократило финансирование данного проекта ввиду отсутствия экономической обоснованности и неподтвержденного пассажиропотока. Тем не менее, по заявлениям вице-премьера России Марата Хуснуллина, временный отказ от строительства высокоскоростной железной дороги не повлияет на решение о строительстве скоростной автомобильной дороги, что обойдется в 730 млрд бюджетных средств^[11].

Итак, вышеизложенные примеры говорят о низкоэффективном финансировании деятельности АО с государственным участием. Перед предоставлением большой суммы средств необходимо перепроверять экономическую обоснованность проектов, оценивать их будущую рентабельность. В противном случае средства бюджета будут использованы неграмотно, что особенно влияет на такие отрасли, как образование, здравоохранение и т. д.

Способы достижения эффективности использования бюджетных средств

Первой проблемой, рассмотренной выше, были высокие расходы на национальную оборону. На сегодняшний день расходная часть бюджета формируется с помощью программно-целевого метода, то есть путем выделения бюджетных средств на одобренные законодательством целевые программы [8]. У программно-целевого метода существуют следующие достоинства:

1. Четкое понимание, на что будут потрачены бюджетные средства.
2. По итогам можно оценить, были ли достигнуты цели, поставленные при планировании.
3. За счет нацеленности на конкретный результат практически невозможно использовать бюджетные средства на другие цели.

В то же время можно выделить и ряд недостатков:

1. Отсутствие оперативности. С момента возникновения проблемы до самого момента реализации программы по ее решению может пройти достаточно много времени.
2. Тяжело оценить достоверность достигнутых результатов.
3. Чаще всего объем средств не определяется от желаемых целей, а наоборот, в зависимости от цели выделяются бюджетные средства.
4. Часто возникает необходимость вносить изменения в программы, связанные со снижением финансирования. Это слабо обеспечивает реализацию изначально поставленной цели.

В работе Н. В. Васильевой и Ю. О. Зайцевой описывается новый подход к составлению проекта расходной части бюджета. Делается предположение о том, что бюджетные инвестиции в отрасли расходной части бюджета оказывают влияние на социальные показатели. Интересно, что при ориентации на целевой показатель «Количество занятых рабочих мест» следует сокращать долю расходов на национальную оборону, повысить расходы на средства массовой информации. Данная модель могла бы быть использована при ориентации на нужный целевой показатель при составлении проектов бюджетов разных уровней.

В целях совершенствования эффективности использования бюджетных средств была принята концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 гг. [9] В концепции рассматриваются действия по следующим направлениям [10]:

1. Необходимость обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов.
2. Использование принципов управления проектами.
3. Совершенствование системы управления налоговыми расходами.
4. Повышение качества оказания государственных услуг в социальной сфере.
5. Улучшение системы закупок товаров, работ, услуг.

Из направлений действий концепции видно, что она касается и решения такой проблемы, как недобросовестность подрядчиков. В рамках улучшения системы закупок товаров, работ, услуг и использования принципов проектного управления возможно снижение риска выделения бюджетных средств на нереализуемые проекты.

В качестве инструмента повышения эффективности бюджетных расходов в концепции рассматривается «обзор бюджетных расходов» – анализ постоянных расходов бюджета, который направлен на определение и сравнение различных вариантов экономии бюджетных средств и выбор оптимального из них [11].

В целях повышения эффективности использования бюджетных средств государственными компаниями следует проводить коммерческую и некоммерческую оценки эффективности. Коммерческая оценка сводится к анализу полученных доходов, а некоммерческая – рассмотрению соотношения социального эффекта и затрат, понесенных для его достижения [12].

Необходимо реализовать определенные решения по эффективности использования бюджетных средств государственными компаниями. В табл. 5 соотнесены проблемы и их возможные решения.

Таблица 5

Проблемы использования бюджетных средств
в государственных компаниях и их решения

Источник: составлено авторами на основе [13].

Как один из путей решения первой проблемы можно рассмотреть возможность получения кредита на государственные закупки без залога. Например, такой кредит можно получить в банке «Александровский». Кредит выдается под ставку около 12% годовых, обеспечение кредита достигается за счет поручительства собственников или третьих лиц.

Возможно создание нового органа финансового управления, в полномочия которого будет входить оценка финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ с государственным участием с целью распределения государственных заказов.

В рамках реализации третьего и четвертого решений в начале 2019 г. началась разработка мер по совершенствованию Федерального закона № 44 «О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [14]. Меры нацелены на упрощение процесса планирования закупок за счет их осуществления исключительно в электронной форме^[12].

Контролем качества осуществления государственных закупок занимается Федеральный закон № 223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [15]. Любая заявка на осуществление закупок представляет собой прямой договор. В целях государственного контроля качества планируется совершенствование положений закона^[13].

Вышеперечисленные инструменты помогут повысить эффективность использования бюджетных средств и сгладить неравномерность их использования в отраслях.

Заключение

Таким образом, в работе была произведена оценка эффективности распределения и использования бюджетных средств.

Низкая эффективность распределения и использования средств бюджета видна в структуре расходов федерального бюджета, что позволяет сделать вывод о неравномерном распределении средств по отраслям.

На наглядных примерах было рассмотрено распределение субсидий государства. Большая часть субсидий тратится на финансирование нерентабельных проектов, либо средства консервируются из-за недобросовестности подрядчиков.

В работе были представлены возможные способы достижения эффективности использования бюджетных средств. В качестве основных способов можно выделить построение модели эффективного распределения расходов бюджета при ориентации на нужный целевой показатель, коммерческую и некоммерческую оценки проектов государственных компаний.

Использование новых подходов к формированию проекта расходной части бюджетов, реализация подходов к регулированию деятельности государственных компаний по своей сути выступают ядром бюджетной политики, и упомянутые инструменты будут способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств.