Elena PyaseckayaЭлектронное правительство как концепция, механизм и инструмент государственного управления стало активно обсуждаться в российской научной литературе с начала реализации Концепции и госпрограмм формирования электронного правительства в России (2008). Согласно концепции, электронное правительство стало новой формой организации деятельности органов государственной и муниципальной власти, которая обеспечивает качественно новый уровень доступности и оперативности получения государственных услуг и информации о результатах деятельности органов управления за счет применения информационно-коммуникационных технологий.
Электронное правительство определяется как гражданский и политический институт, целью внедрения которого стало повышение эффективности взаимодействия государства и граждан, а основными функциями – предоставление широкого спектра услуг гражданам и расширение возможностей их участия в управлении государством, в конечном итоге – изменения законодательной системы [1]. Иными словами, изначально выделяется два аспекта построения электронного правительства: гражданский и политический.
Цель данной публикации – анализ процесса развития проекта «электронное правительство» в России, влияние различных практик на внедрение новых электронных сервисов и механизмов взаимодействия общества и государства.
Нам представляется актуальным подход, когда формирование и развитие электронного правительства в России рассматривается как процесс и результат эволюции взаимодействия государственных и гражданских формальных и неформальных институтов, трансформирующий сами эти институты, а также создающий новые.
В практике региональных органов государственной службы данные процессы часто носят декларативный характер и не меняют сути управленческой системы, а происходящие изменения касаются преимущественно сервисных возможностей информатизации и автоматизации деятельности. Это приводит к неравномерности и бессистемности, неэффективности развития сервисного обеспечения электронного правительства, которое приобретает асимметричный характер.
При этом тезис о необходимости включения гражданских структур в определение приоритетов создания электронных сервисов, развития партнерских проектов и расширения общественного контроля за деятельностью органов власти не теряет своей актуальности [2].
Категория повышения эффективности работы органов государственной и муниципальной власти в ходе реализации концепции «электронное правительство» менялась от «приоритетов предоставления государственных услуг в электронном виде» к «механизмам реализации открытого государственного управления» [3]. Каким образом идеи реформирования государственного управления, изначально имеющие и гражданскую, и политическую составляющую, были реализованы прежде всего как технологические решения построения электронного правительства в части внедрения межведомственного электронного документооборота, перевода государственных и муниципальных услуг в электронный вид, предоставления информации о деятельности органов власти и местного самоуправления, а вопросы цифрового равенства и развития электронной демократии не решены до сих пор и не являются уже предметом дальнейшего реформирования, рассмотрим ниже.
На первом этапе развития электронного правительства в России была поставлена задача доступности информационно-коммуникационных технологий максимально большому числу пользователей, борьбы с информационным неравенством населения, то есть обсуждались оба аспекта построения электронного правительства: гражданский и политический.
Однако уже в 2008–2010 гг. акценты сместились в сферу развития электронных государственных услуг и усилия были сосредоточены на технологических возможностях и расширении их спектра.
Началом практической реализации данной концепции стало принятие и реализация государственной программы «Информационное общество (2011–2020 гг.)», которая реализуется до настоящего времени в ряде следующих предусмотренных программой проектов: Единый портал государственных и муниципальных услуг; Единая система межведомственного электронного взаимодействия; Национальная платформа распределенной обработки данных; Единая система идентификации и аутентификации; Экспертная система центров телефонного обслуживания [4].
Наиболее значимым для граждан проектом из перечисленных стал масштабный перевод государственных и муниципальных услуг в электронный вид, проходивший в 2008–2014 гг. и осуществленный на основе Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде (2013) [5]. Данный подход также стал платформой для Концепции снижения административных барьеров [6]. Однако ряд положений последнего документа не был полностью реализован на практике в указанный период, не реализован он и до сих пор.
При этом необходимо отметить, что в целом развитие информационно-коммуникативных технологий в стране в этот период имело хорошую динамику. По данным Левада-центра, число пользователей Интернета за 2012 г. возросло с 52 до 57%, на 2013 г. в России было зарегистрирован 61 млн пользователей, что является первым показателем по Европе [7].
Несмотря на достаточно обширную нормативно-правовую базу, регулирующую информационно-коммуникационные процессы в рамках электронного правительства, а также заметный рост позиций электронного правительства России в международных рейтингах, реально существующий уровень применения данных технологий в государственном управлении оценивался в 2012–2013 гг. как недостаточно высокий [8].
Среди проблем внедрения и развития электронного правительства в этот период называются прежде всего отсутствие доверия граждан новым формам коммуникаций, «информационное неравенство» жителей крупных и малых населенных пунктов, недостаточная квалификация в сфере информационных технологий публичных служащих [9]. Кроме того, отсутствие единых стандартов предоставления услуг в электронной форме привело к качественно разному предоставлению услуг в разных регионах и в пределах одного региона. Министерством экономического развития РФ в мониторинге системы предоставления услуг и их финансового обеспечения выявлено, что в 2013 г. расходы на информатизацию в различных регионах разнились в 120 раз, усилился и без того высокий уровень цифрового неравенства между регионами [10].
Данные факты подтверждают, что в этот период процесс институциональных изменений не в полной мере отражал имеющиеся потребности в нормативной базе для оказания социальных услуг и реализации принципов общественного участия.
Следует отметить, что с 2011 г. началась работа по созданию портала «Электронная демократия», ряда региональных проектов, среди успешных и получивших развитие в иных регионах можно выделить портал «Наш город» (г. Москва, http://gorod.mos.ru/), нацеленный в том числе на выявление проблем граждан, общественный контроль и оценку деятельности органов власти. С 2012 г. создаются и становятся все более популярными интегративные проекты социальных интернет-сервисов и государственных информационных систем (сайты госзакупок, электронных торгов, размещения заказов, Gosdiscuss.ru, Fedstat.ru, ГосЛюди.ру и др.).
В 2012 г. была заявлена необходимость широкого применения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, их общественного обсуждения, а также создания условий для публичного представления предложений граждан, в том числе с использованием Интернета, были предприняты определенные шаги для реализации данных инициатив. Самой востребованной темой общественных инициатив с момента создания до настоящего времени является тема качества дорог, а также нарушения запрета на приобретение чиновниками транспортных средств дороже 1,5 млн рублей. Вопросы государственного управления и совершенствования законодательства составляют около трети общественных запросов и инициатив.
Безусловно, такие методы онлайн-коммуникации с сообществами расширяют практику легитимации и институциализации гражданской активности общественных организаций, инициативных групп граждан, эффективное электронное взаимодействие общества и власти, тем самым возвращая к сути электронного правительства как гражданского и политического проекта.
На основе анализа нормативного поля и опыта реализации государственной информационной политики на федеральном уровне и в регионах России можно констатировать, что в 2012–2013 гг. была продолжена и расширена институциализация процессов формирования электронного правительства, хотя при этом отмечена крайняя неравномерность проводимых процессов. Так, уровень институциональных изменений в сфере электронного документооборота и социальных услуг значительно выше, в то время как вопросы общественного участия при наличии определенной нормативной базы и сервисов не имели достаточно широкой практики применения. Необходимость легитимизации рассмотрения общественных инициатив и дальнейшей проработки нормативного обеспечения представления открытых данных о деятельности органов власти оставалась актуальной.
В последующий период проблемы электронного взаимодействия власти и общества в рамках электронного правительства, их соответствия общественным потребностям, определения критериев эффективности формируемых механизмов непосредственной демократии становятся все более актуальными. Можно говорить о трансформации концепции российского электронного правительства в последние годы, создании правовых основ прозрачности деятельности государственных органов власти.
В начале 2014 г. утверждена российская Концепция открытости органов власти, реализация которой стала причиной усиления процессов институализации электронной демократии в обозначенном периоде до 2018 г. [11] Главной задачей развития информационного общества в России провозглашается вовлечение институтов гражданского общества в активный диалог как условие проведения качественных изменений государственной политики. Среди инструментов прописаны открытые обсуждения проектов решений органов исполнительной власти в Общественной палате РФ, различных общественных советах при органах исполнительной власти и общественный контроль за различными управленческими процессами, прежде всего оказанием госуслуг. Сама открытость органов исполнительной власти рассматривается с позиции системного подхода и включает механизмы информационной открытости, доступности, вовлеченности граждан и подотчетности гражданскому обществу. Концепция стала продолжением деятельности по повышению эффективности системы государственного управления, начатой Указом Президента РФ № 601 (2012 г.).
Данный документ возвращает к трактовке электронного правительства как инструмента создания новых современных моделей взаимодействия органов власти с гражданским обществом и бизнесом, меняющего смысл и ценности государственной бюрократии. Развитие общественного участия, его качественно новый уровень на основе разнообразных коммуникаций становятся задачами государственной службы, подчиненными цели изменения качества демократии как государственного режима. По сути речь должна идти о построении институтов сглаживания противоречий в обществе, реализации разнообразных потребностей групп населения, которые могут вмешиваться в принятие решений и оценивать работу правительства.
Реальное участие стало задачей государственного управления, по крайней мере, ее декларацией. Предпосылками такого участия являются развитие человеческого потенциала, прежде всего уровень образования граждан, их политическая и правовая культура; условиями – нормативно прописанные формы осуществления участия граждан, которые имеются в российском законодательстве, а также переход от традиционных политических институтов (выборы, референдумы, сходы граждан) к новым, ориентированным на установление диалога, сетевого характера.
В связи с этим современная электронная демократия может рассматриваться как демократия совместной работы, основанная на волонтерстве, устойчивых координирующих структурах как форме государственных институтов и участии общественности как носителя компетентности в реальных вопросах управления. Такой подход ведет к расширению поля общественной экспертизы, оценки и контроля, модерированию и продвижению результатов совместной деятельности волонтерами с помощью инструментов электронных коммуникаций в сетях и на специальных веб-сайтах.
Успешность реализации на практике Концепции открытости власти объективно связана с проблемами функционирования системы государственного управления и государственной службы, а именно с необходимостью изменения функционала чиновников, сопротивлению открытости деятельности, цифровым неравенством.
Технологии вовлечения граждан в России касаются прежде всего краудсорсинговых проектов, таких как проект «Активный гражданин», изначально созданный правительством Москвы (2014 г.), Портал Экспертного совета при Открытом правительстве РФ и «Российская общественная инициатива». Однако пока участие в этих и аналогичных проектах демонстрирует недостаточную информированность граждан и проблемы технологического характера, в том числе цифровое неравенство регионов.
Осложнение экономической и внешнеполитической ситуации в стране не изменило ориентации на дальнейшее развитие электронного правительства, число услуг, оказанных гражданам в электронном виде, продолжает расти. Так, согласно статистике, в 2014 г. было оказано 17,7 млн государственных и муниципальных услуг в электронном виде, прежде всего это информационные услуги о штрафах ГИБДД (44,6%), налогах (18,2%), счете в Пенсионном фонде (8,0%) и службе судебных приставов (3,9%), а также оформление загранпаспорта (10,3%) [12]. Основным индикатором успешности государственной политики информатизации стала доля граждан, получающих электронные услуги, которая к 2018 г. должна достичь 70% населения. Расширяется предоставление государственных услуг с использованием Интернета организациям, хотя полностью на электронную форму обращений перешли пока только 34,4% организаций.
Представленные данные подтверждают, что основная тенденция трактовки электронного правительства в России в деятельности органов государственного управления по-прежнему принципиально отличается от мировых тенденций: главным направлением развития электронного правительства в России остается оказание большего количества и разнообразие государственных электронных услуг населению, а не вовлечение граждан в процессы открытого государственного управления.
Электронная демократия в России долгое время рассматривалась как нечто отдельное от электронного правительства, хотя ее суть – использование новейших цифровых технологий для расширения демократических принципов прозрачности, информированности и вовлечения граждан в политическую жизнь государства и принятие решений – трактуется согласно мировым тенденциям [13].
По нашему убеждению, такой подход является причиной замедления процессов институциализации государственной политики информационного развития в направлении гражданского участия. В связи с этим необходимо обратиться к Обзору ООН (2014), посвященному состоянию и перспективам развития электронного правительства [14].
Согласно представленному в документе индексу развития электронного правительства, Россия в 2014 г. занимает 27-е место в рейтинге, построенном на трех показателях: уровни развития онлайн-сервисов, телекоммуникационной инфраструктуры, электронного участия.
Несмотря на достаточно высокое место в рейтинге, по оценке качественных показателей российское электронное правительство было отнесено к группе «электронное правительство 1.0», ориентированной на оказание электронных услуг, в то время как страны, возглавляющие рейтинг, входят в группу «электронное правительство 2.0», трактуемую как правительство «для всех» [15].
Принципиальное различие заключается в единой ориентации стран на использование возможностей электронного правительства для стабильного изменения общества и решение глобальных проблем человечества (бедности, экологии, социального участия). Оно обосновано дальнейшим развитием концепции электронного правительства прежде всего как совместного публичного управления (collaborative public governance), механизмы которого включают каналы гражданского и политического участия, а само управление направлено на решение важнейших проблем, волнующих общество.
По сути, в 2014 г. во главу дальнейшего развития мирового сообщества и электронного правительства как его действенного инструмента ставится сетевой принцип, основанный на тесной взаимосвязи между гражданским обществом и государством, что подтверждается дальнейшими рейтингами ООН, согласно которым Россия теряет свои позиции (35-е место в 2015 г., что на восемь позиций ниже предыдущего года) [16].
Это означает, что мировой тренд на использование возможностей электронного правительства в стратегическом управлении, эффективность процессов управления предоставлением услуг, повышение доверия граждан и партнерство с частным сектором и гражданским обществом, реализующим социальные инновации в российской государственной информационной политике, пока не реализуются.
В то же время существуют общие проблемы моделей государственного управления глобального уровня, акцентируемые в обзоре. Современные проблемы, стоящие перед обществом, носят всеобщий характер, и решение их невозможно на основе узковедомственного подхода. Востребованным обществом является открытое, ответственное и отзывчивое управление на всех уровнях власти – от национального до местного, сопровождаемое активным взаимодействием с гражданами посредством электронных средств коммуникации.
Направления реализации российского электронного правительства с его узковедомственным подходом и неравномерным развитием оказания электронных услуг неминуемо должны трансформироваться в части использования потенциала участия граждан в государственном управлении и формировании политики, разработке государственных решений.
Для повышения эффективности и результативности проектов в рамках концепции электронной демократии необходимо соблюдение ряда условий:
- Расширение состава компетентных общественных экспертов, привлекаемых к процессам нормативного, информационного обеспечения и непосредственно разработки государственных решений. Изучение мотивации экспертов.
- В целях расширения круга лиц, принимающих участие в выработке управленческих решений, создавать разнообразные формы электронных коммуникаций, способствующие расширению участия граждан во взаимодействии с органами исполнительной власти.
- Создание принципиально новых технологий анализа информации и принятия решений в органах государственной власти с использованием потенциала общественных экспертов. Сделать процедуры более открытыми и прозрачными.
В настоящий момент предоставляется важным, насколько эффективны для решения проблем институализации электронной демократии меры, принимаемые для выработки механизмов реального использования потенциала гражданского и политического участия граждан в принятии решений и непосредственном управлении.
Несмотря на выявленные проблемы практической реализации электронного правительства и электронной демократии, процессы информационного развития российского общества не ограничиваются внедрением электронного документооборота и предоставлением государственных услуг. Происходит постепенная институализация и процессов гражданского участия, меняются и создаются модели и способы общественного взаимодействия. Электронная демократия трансформируется в демократию совместной работы, меняя функции участников управленческого процесса, прежде всего государственной бюрократии, которая играет координирующую роль при широком участии общественных экспертов, более компетентных в вопросах подготовки принимаемых государственных решений. Инструментами демократии совместной работы становятся общественная экспертиза, обсуждение и оценка деятельности органов власти, различные формы контроля за рациональностью использования ресурсов.
В современном понимании электронное правительство представляет собой качественно иной уровень организации публичной власти, который благодаря применению коммуникационных технологий и опыту оказания электронных услуг позволяет развивать демократию совместной работы, используя новые формы участия граждан в государственном управлении, что меняет качество и эффективность системы управления и свойства демократического режима в стране.