Azisbek BeksyltanovБюджетный кодекс определяет основы правового регулирования отношений, возникающих в сфере управления государственными финансами в процессе формирования, рассмотрения, утверждения, уточнения и исполнения республиканского и местных бюджетов, государственного и муниципального долга, бюджетных инвестиций, бюджетов Фонда обязательного медицинского страхования при правительстве Киргизской Республики и Социального фонда Киргизской Республики (далее – КР), а также устанавливает статус субъектов бюджетного процесса и правовую основу ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
В соответствии с новым Бюджетным кодексом КР под бюджетным учреждением понимается государственный орган, орган местного самоуправления или учреждение, созданное государственным органом или органом местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которого финансируется за счет средств соответствующего бюджета [1].
Бюджетный кодекс был разработан в связи с необходимостью тщательной переработки и объединения разрозненных норм законов в единый нормативный комплекс и принятия единого кодифицированного законодательного акта, который стал бы основой бюджетного законодательства страны. Также целью разработки Бюджетного кодекса явились, с одной стороны, усовершенствование бюджетного законодательства Киргизстана, с другой – необходимость оптимизации бюджетного процесса в целях его приближения к мировым стандартам и адаптации к прогрессивным новшествам.
С принятием Бюджетного кодекса правительство Киргизской Республики пытается решить стратегическую задачу совершенствования бюджетного законодательства, заключающуюся в построении эффективной прозрачной бюджетной системы, ее ориентации на стимулирование экономического роста, результативность бюджетных расходов и эффективную реализацию государством своих функций.
В Бюджетном кодексе заложены следующие основные направления для дальнейшего реформирования бюджетного законодательства:
- нормативное закрепление прав и обеспечение возможностей граждан открыто участвовать в обсуждении вопросов формирования бюджетов и возможности их мониторинга и контроля;
- усиление контрольных полномочий Жогорку Кенеша КР;
- введение бюджетных принципов и основополагающих требований к формированию, утверждению и исполнению бюджетов бюджетной системы республики;
- четкая регламентация бюджетной системы, определений и терминов, используемых в бюджетном процессе, и процедур формирования и исполнения бюджетов;
- внедрение основополагающих механизмов бюджетного планирования, а также программно-целевого бюджетирования, ориентированного на результат;
- обеспечение прозрачности бюджетного процесса и минимизации коррупционных проявлений при всех циклах формирования и исполнения бюджета;
- построение эффективной системы межбюджетных отношений с прозрачными инструментами регулирования;
- разграничение роли и полномочий и закрепление ответственности участников бюджетного процесса;
- разграничение расходных обязательств между бюджетами;
- последовательное развитие регионов;
- определение бюджетных инвестиций, ориентированных на цели развития.
Также особо необходимо выделить следующие направления, заложенные в Бюджетном кодексе:
- величина государственного долга будет определяться правительством Киргизской Республики с учетом международных показателей долговой устойчивости;
- четко определена норма, в соответствии с которой проекты законов об изменении финансовых обязательств государства, об увеличении расходов бюджета, финансируемых из республиканского бюджета, либо о сокращении его ресурсов принимаются только с согласия правительства;
- реформирована система учета специальных средств, в состав которых будут включаться только средства, полученные от выполненных работ и оказанных услуг по перечню, утверждаемому правительством Киргизской Республики;
- предусмотрены особенности формирования бюджетов судебной системы и Счетной палаты Киргизской Республики;
- бюджет ФОМС стал самостоятельным и будет утверждаться отдельным законом Киргизской Республики.
Бюджетный кодекс вводится в действие Законом Киргизской Республики «О введении в действие Бюджетного кодекса Киргизской Республики» с 1 января 2017 г., за исключением ст. 87 («Оценка эффективности бюджетных программ»), которая вступит в силу с 1 января 2018 г.
К сожалению, та часть Бюджетного кодекса, которая касается государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, оказалась непроработанной и непонятной заинтересованному пользователю.
Вместе с тем при дальнейшем описании организационно-правовых основ государственного финансово-бюджетного контроля и его общем изучении автор статьи будет использовать также и терминологию, которая определена киргизским законодателем.
Гл. 23 Бюджетного кодекса КР имеет название «Государственный внутренний финансовый контроль и аудит» и начинается со ст. 120 «Система государственного финансового управления и контроля», где указывается, что финансовое управление и контроль представляют собой всеобъемлющий процесс, встроенный в деятельность бюджетного учреждения, осуществляемый его руководством и работниками. Финансовое управление и контроль осуществляются через систему правил, процедур и мероприятий, разработанных бюджетным учреждением, для получения разумной гарантии того, что цели бюджетного учреждения будут достигнуты путем соблюдения законодательства, внутренних актов, надежности и достоверности финансовой и операционной отчетности, результативности и эффективности операций, сбережения активов и информации [2]. Отметим, что это определение было просто переписано с Положения о финансовом управлении и контроле в бюджетных учреждениях, утвержденного постановлением правительства КР ещё в 2013 г. [3]
В ст. 121 Бюджетного кодекса КР государственный внутренний контроль трактуется как система управленческих, финансовых и других контрольных мероприятий, включающая организационную структуру, методы, процедуры и внутренний аудит в секторе государственного управления. Целями внутреннего контроля выступают:
- обеспечение надежности и достоверности информации;
- соблюдение требований нормативных правовых актов Киргизской Республики, внутренних правил, процедур соответствующего бюджетного учреждения;
- обеспечение целостности и сохранности активов [4].
Следует заметить, что вышеперечисленное больше относится не к целям, а к задачам внутреннего контроля, куда мы добавили бы ещё обеспечение эффективности финансово-хозяйственной деятельности субъекта в целях избегания непроизвольных затрат и предотвращения неэффективного использования имеющихся ресурсов. Цель же, по нашему мнению, должна быть единой, реальной и достижимой. Анализ научной литературы по данной проблематике позволяет в качестве цели внутреннего финансового контроля считать установление законности, адекватности и эффективности функционирования бюджетного учреждения, предприятия, организации или государственного органа.
Относительно принципов отечественного финансово-бюджетного контроля можно сказать, что они разбросаны по различным нормативно-правовым актам. Так, нами уже были рассмотрены принципы, указанные в Законе КР «О Счетной палате Киргизской Республики». В Этическом кодексе сотрудников Счетной палаты КР [5] в качестве этических принципов указываются: честность, независимость, объективность, профессиональная компетентность и должная тщательность, конфиденциальность, безупречное поведение, лояльность. Этическими требованиями, предъявляемыми к сотрудникам Счетной палаты, являются соблюдение экономических интересов государства, законодательства КР и соблюдение основных этических принципов.
Далее в ст. 121 Бюджетного кодекса Киргизской Республики определяются принципы системы внутреннего контроля:
- принцип законности;
- принцип прозрачности;
- принцип экономичности;
- принцип эффективности;
- принцип результативности [6].
Указанные принципы можно вообще применять к государственному и муниципальному финансово-бюджетному контролю, а не только к системе внутреннего контроля. К тому же это неполный перечень принципов финансово-бюджетного контроля, который включает в себя как общеправовые принципы, так и принципы государственного финансового контроля. Так, не закреплены такие важнейшие принципы, как системность, объективность и гласность. Можно согласиться с Е. А. Кочериным в том, что «принципы контроля – одно из фундаментальных понятий, характеризующих такое сложное явление, как контроль. Проблема принципов контроля в теоретическом, методологическом и практическом аспектах пока недостаточно разработана» [7].
Следует отметить, что в 2013 г. после длительного обсуждения в профессиональных кругах и консультаций были обновлены фундаментальные принципы государственного аудита. Измененный ISSAI 100 (International Standards of Supreme Audit Institutions – Международные стандарты высших органов государственного аудита) устанавливает обязательные для всех фундаментальные принципы, применяемые в сфере государственного аудита, а ISSAI 200, 300 и 400 направлены на дальнейшее развитие принципов, которые должны применяться в контексте финансового аудита, аудита эффективности и аудита соответствия. Их следует использовать в сочетании с принципами, изложенными в ISSAI 100. При этом отмечается, что принципы никоим образом не вмешиваются в полномочия высших органов государственного аудита, определенные национальными законами или правилами (например, проведение расследований высшим органом государственного аудита и др.) [8].
Весьма непонятно, что такой консолидированный законодательный акт, как Бюджетный кодекс Киргизской Республики, не содержит ни системы принципов государственного финансово-бюджетного контроля (аудита), ни положений о контролируемых субъектах (объектах), ни полномочий органов внешнего и внутреннего ГФБК (А), ни характеристик видов и методов финансово-бюджетного контроля и аудита, ни раскрытого перечня документов органов внутреннего и внешнего ГФБК (А), содержащих информацию о выявленных нарушениях в бюджетной сфере и мерах по устранению таких нарушений, ни ряда других важных положений, касающихся финансового контроля и аудита.
Бюджетный кодекс Киргизской Республики разделяет государственный аудит на внутренний и внешний. Дефиниции «государственного внешнего аудита» в кодексе нет, а вот согласно ст. 122 БК КР государственный внутренний аудит трактуется как «независимая и объективная функция, выполняемая внутри бюджетного учреждения, включающая в себя анализ, оценку и мониторинг адекватности и эффективности системы внутреннего контроля; надежности и достоверности финансовой и управленческой информации; результативности, экономичности и эффективности деятельности и управления; сохранности активов и соблюдения законодательства Киргизской Республики. Внутренний аудит представляет руководству бюджетного учреждения информацию, полученную из внутренних источников, относительно бухгалтерского учета, бюджетной, оперативной отчетности и качества системы внутреннего контроля» [9].
Следует отметить, что контроль как элемент управленческого процесса осуществляется структурными единицами субъекта в отношении самого субъекта и субъектов, находящихся у него в подчинении, и выражается в выявлении отклонений в функционировании субъекта от правил, оценке эффективности принимаемых субъектом решений, разработке и принятии мер по улучшению его функционирования. Особенностью же аудита, по нашему мнению, является осуществление его во всех случаях субъектами, не находящимися в функциональной связи с аудируемым субъектом, которые уполномочены не влиять на деятельность последнего, а только разрабатывать предложения по ее улучшению.