Elena PyaseckayaЭлектронное государство создает возможности для гибкого осуществления управления, улучшая при этом предоставляемые государством услуги и, с другой стороны, обеспечивая дополнительные условия для привлечения граждан к процессам управления. Наблюдается постепенное проявление процессов гражданского участия, появление новых и изменение старых моделей, способов общественного взаимодействия. Инструментами электронной демократии становятся различные общественные проекты контроля над рациональностью использования ресурсов страны, общественная экспертиза, обсуждение и оценка решений, принимаемых органами власти.
Показатели степени развития предоставления публичных услуг в электронной форме и электронного участия граждан демонстрируют, что направление развития электронного правительства России имеет серьезные отличия от мировых тенденций. В РФ приоритетным направлением развития электронного правительства является предоставление большего количества государственных электронных услуг населению, их разнообразие. Иностранные модели электронного правительства больше сосредоточены на привлечении граждан к открытому государственному управлению, повышении степени эффективности взаимодействия населения с органами власти.
В рамках реализации проектов Европейского Парламента было определены актуальные инструменты электронного участия, анализируемые О. Н. Демушиной:
1) предоставление информации;
2) создание групп электронного участия;
3) краудсорсинг;
4) проведение публичных акций;
5) предвыборные кампании с помощью Интернета;
6) обсуждение гражданами инициатив власти;
7) возможность граждан влиять на управленческие решения, городское планирование;
8) участие в формировании муниципального бюджета;
9) проведение опросов среди граждан;
10) голосование онлайн [1].
На основе этих данных сформулируем первый рассматриваемый фактор – количество и качество сервисов электронного участия граждан. Проведенное нами исследование позволяет выделить инструменты, с помощью которых граждане могут взаимодействовать с органами власти нашей страны и влиять на их действия: это электронные сервисы, созданные на официальных сайтах органов власти и технологии электронного голосования.
В ходе проведенного нами опроса среди работников бюджетной сферы г. Курска (2017 г., n = 440 человек) были выявлены особенности электронного участия граждан. Так, на вопрос по использованию Портала государственных и муниципальных услуг 68,2% респондентов ответили утвердительно, то есть больше половины опрошенных используют такой электронный сервис, как Портал госуслуг, однако это единственная форма электронного участия, востребованная респондентами.
Анализируя полноту участия граждан по использованию электронного ресурса – Портала государственных и муниципальных услуг, надо сказать, что большинство опрошенных оценили его выше среднего (63,8%) или удовлетворительно (27,5%). Можно констатировать, что электронное участие граждан развивается через Портал государственных и муниципальных услуг весьма успешно, что подтверждается данными российских рейтингов, в которых Курская область занимает весьма высокое место [2]. А вот электронное голосование не является популярным инструментом, им хотя бы один раз воспользовалось только 5% опрошенных нами респондентов.
Возвращаясь к перечню актуальных инструментов электронного участия, выделенных в рамках проекта Европейского Парламента, нужно согласиться с мнением экспертов, которые считают, что в России применяется лишь часть из них: предоставление информации органами власти, проведение опросов среди граждан посредством информационных технологий, краудсорсинг, создание групп электронного участия и дискуссионных площадок, обсуждение гражданам инициатив власти, проведение публичных акций [3].
В нашей стране не востребованы такие интерактивные механизмы электронного участия, которые предполагают активную роль граждан в процессе управления, например, онлайн-голосование, городское планирование, обсуждение гражданами инициатив власти.
За рубежом есть примеры применения концепции электронной демократии с помощью такого средства, как онлайновые дебаты. Данная форма участия воплощает идеи предоставления гражданам возможности публичного обсуждения решений городского совета или законопроектов в Интернете.
В Италии осуществлялись такие дебаты; так, в городе Болонья в рамках проекта “DEMOS” была создана структурированная система онлайн-дебатов и темой, которой посвятили первое онлайновое обсуждение, стала тема дорожного движения. Это был своего рода интернет-форум, мониторинг которого проводился регулярно местными властями. В связи с этим даже приняли постановление, обязывающее местные органы власти активно использовать советы граждан, реагировать на вопросы, а также анализировать текущие проблемы.
В Российской Федерации тоже есть опыт применения онлайн-дебатов, например интернет-обсуждение законопроекта «О полиции» (2011). По некоторым данным, около 20 тыс. предложений было получено от пользователей Интернета, но были ли они учтены, неизвестно, да и механизм анализа предложений остался неясным [4].
Следующий важный фактор электронного участия – прозрачность деятельности государства. Этим фактором определяется возможность взаимодействия органов власти и граждан в процессе принятия управленческих решений, доступность информации.
Во всем мире в последнее время реализуется Концепция открытых данных, суть которой заключается в выкладывании актуальной и важной для данного региона информации во Всемирную сеть, при этом государство является главным генератором данных, они публикуются на специальных порталах, где информация находится в свободном доступе. К наиболее известным порталам относятся data.gov.uk в Великобритании, data.gov.au в Австралии, data.govt.nz в Новой Зеландии и др. Подобные порталы сейчас существуют практически в любой стране, отличаясь при этом разнообразием освещаемых тем.
В РФ также осуществляется активная деятельность по формированию баз для всеобщего пользования с открытыми данными, связанными с ЖКХ, спортом, жилищной политикой, культурой, здоровьем. Первыми открытыми базами данных в России стали сайты: zakupki.gov.ru, bus.gov.ru и fias.nalog.ru.
Можно отметить, что ресурсы некоторых регионов отличаются большей наполненностью и разнообразием. Например, платформы открытых данных представлены порталами Москвы, Санкт-Петербурга, Тульской, Томской и Ульяновской областей. Открытые данные на этих порталах объединены по направлениям, что позволяет без затруднений в них ориентироваться. Кроме того, на сайтах создаются форумы, блоги, разные приложения, их отличает хорошая визуализация, возможность содержательно наполнять портал, данные связаны между собой, что способствует их развитию в информационно-справочную систему. Однако существуют региональные ресурсы, не отвечающие современным потребностям общества, где представленная информация носит формальный характер и не является актуальной и востребованной. Среди таких порталов выделяют порталы Республики Тыва, Пермского края, Тюменской, Волгоградской и Астраханской областей [5].
В большинстве субъектов РФ работа региональных властей по повышению прозрачности деятельности государства оценивается экспертами как формализованная, с большим количеством технологических проблем. Это подтверждается данными нашего опроса, в ходе которого только 5,9% респондентов признали достаточной доступность и открытость информации, предоставляемой на ресурсах органов власти Курской области, а 67,8% сочли решение этого вопроса формальным, несвоевременным и недостаточным.
Двусторонний характер коммуникации в системе «власть – общество», интерактивность – это еще один фактор эффективного электронного участия граждан. Двусторонний характер коммуникации в системе «власть – общество» подразумевает наличие у граждан возможностей влияния на властные структуры и их общественного контроля. Посредниками данного процесса и являются сервисы электронного участия.
В России представители общественности слабо вовлечены в процесс публичного управления и предпочитают оставаться наблюдателями. Распространение информационно-коммуникационных технологий в сфере управления не смогло принципиально изменить эту ситуацию, основная причина невысокой эффективности электронного участия граждан в нашей стране – недостаточная активность населения. Возможно, это связано со сложностью электронных сервисов и низким уровнем компьютерной грамотности жителей РФ, а также с недостаточной открытостью органов власти. В нашей стране процесс коммуникации в сфере управления представлен асимметрично, где активной стороной является власть.
Такой фактор, как привлечение граждан к управлению обществом, разработке концепции электронного участия, связан с готовностью самих чиновников видеть в представителях общественности равноправного партнера и стремлением предоставить гражданам право самим формировать свое видение концепции электронного участия.
Известно, что одной из причин низкой политической и социальной активности граждан является отсутствие доверия к органам власти. По мнению Ф. Фукуямы, общества, где наблюдается высокий уровень доверия, в большей степени способны к социализации и объединению, поэтому обладают большей возможностью достичь стабильности [6].
Данные опросов последних лет показывают, что уровень доверия граждан к органам власти в России является чрезвычайно низким. Так, по результатам нашего опроса, лишь 6,7% респондентов считают уровень доверия населения к чиновникам высоким, а 10,6% – скорее высоким. Каждый шестой опрошенный называет уровень доверия к органам власти низким.
Интерес представляет выявление каналов коммуникации, пользующихся наибольшим доверием у граждан. По мнению опрошенных, большинство из них использует традиционные средства коммуникации: веб-сайт органа власти (36,1%), электронную почту (27,4%), менее востребованы порталы петиций (7,8%) и социальные сети (5,7%), низкий уровень доверия, по мнению респондентов, вызывают менее известные и распространенные каналы коммуникации: электронное голосование (1,7%) и мобильные платформы (0,6%).
Перечисленные факторы не являются исчерпывающими при определении эффективности электронного участия граждан. Как отмечено нами ранее, вопросы гражданского участия и общественных инициатив пока не используются для качественных демократических преобразований посредством интенсификации общественного участия в государственном и муниципальном управлении [7].
Существуют серьезные барьеры на пути становления электронного правительства в России в части реализации электронного участия граждан как формы взаимодействия власти и общества. В ряде государств с целью решения проблемы цифрового неравенства, информационной безопасности принимаются нормативные правовые акты, а также внедряются различные социально-экономические программы. Подобный опыт полезен для России, ведь проблема различного уровня доступа к информационно-коммуникационным технологиям остается для разных субъектов Российской Федерации одной из главных.
Среди проблем особое место занимает техническое обеспечение, связанное с уровнем развития информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, так как низкие темпы распространения Интернета оказывают сильное влияние на темпы движения России к информационному обществу. Регионы России весьма различаются по уровню информатизации. Отдаленные районы имеют низкий уровень применения интернет-технологий, одно из основных преимуществ интерактивного оказания государственных услуг – сглаживание территориальной удаленности – реализуется недостаточно. Кроме того, для реализации федеральных программ в качестве «пилотных» выбираются перспективные регионы, определенные меры по созданию электронного правительства реализуются прежде всего в них, тем самым цифровое неравенство отдельных территорий увеличивается.
Серьезный барьер в реализации электронного государства – неравномерное распределение доступа к информационно-коммуникационным технологиям, соответствующих навыков среди населения.
Электронизация несет негативный потенциал в виде возможного усугубления существующего расслоения общества. Цифровое неравенство дополняет ряд других существующих видов неравенства: экономического, социального. Главная сложность в решении этой проблемы связана с наличием разных форм и уровней, на которых проявляется цифровое расслоение, а также необходимостью международного сотрудничества и взаимопомощи в этом вопросе.
Переход к новым условиям взаимодействия сопровождается социокультурными сложностями, и основная проблема, касающаяся разных стран, заключается в переосмысливании властью и гражданами своих действий в условиях интерактивной сетевой структуры. При переходе на новые технологии интерактивного взаимодействия обе участвующие стороны должны быть готовы к изменению привычных традиционных форм своей деятельности. Не во всех государствах как население, так и бюрократический аппарат готовы к таким изменениям. Четверть населения страны – пенсионного возраста, трудоспособного населения, которое потенциально может активно использовать новые возможности электронного правительства, в России чуть более 84 миллионов человек [8].
Согласно государственной программе «Информационное общество» (2011–2020 гг.) к 2018 г. 70% граждан РФ должны использовать механизм получения государственных услуг в электронной форме. Одной из задач является создание и развитие электронных сервисов в основных социальных областях жизнедеятельности граждан: здравоохранения, образования, науки и культуры [9]. Формируется единая информационная система, которая учитывает научно-исследовательские, опытно-конструкторские и различные технологические работы общественного значения.
В 2014 г. была утверждена российская Концепция открытости органов власти, что способствовало усилению процессов институализации электронной демократии до 2018 г. [10] Привлечение институтов гражданского общества к активному сотрудничеству становится условием проведения качественных изменений государственной политики и основной задачей развития информационного общества в России. Такое вовлечение возможно с помощью открытых обсуждений проектов решений органов исполнительной власти и общественного контроля за управленческими процессами. Современная электронная демократия может быть представлена в качестве демократии совместной работы, в основе которой лежат устойчивые регулирующие структуры: государственные институты и общественность. Концепция открытости власти может быть успешно реализована при изменении функций, выполняемых госслужащими, решении проблемы цифрового неравенства и осуществлении прозрачной деятельности.
Правительство РФ уделяет серьезное внимание увеличению перечня электронных услуг, но помимо этого стоит рассматривать вопросы по совершенствованию инфраструктуры ИКТ, предпринимать меры по повышению уровня развития человеческого капитала, повышать электронную грамотность граждан для реализации преимуществ онлайновых и мобильных услуг. Важной задачей является вовлечение успешных гражданских инициатив в архитектуру электронного правительства, чтобы осуществлялась поддержка политического, организационного и ресурсного характера.
Несмотря на существование проблемных моментов развития электронного правительства, современные государства находят перспективные решения, предпринимают меры по улучшению сервисов предоставления государственных услуг и открытости органов исполнительной власти. Для эффективного функционирования именно электронного государства необходимо выработать такой подход, который объединит государственные и гражданские начинания, повысит степень участия общественности в решении вопросов государственной политики.