The practice of municipal procurement and management features of municipal procurement for the needs of the city of Shakhty

Муниципальные органы в своей деятельности неминуемо сталкиваются с необходимостью осуществления закупок услуг, работ или товаров для городских нужд. В сегодняшних условиях, существенно усложнившихся под воздействием западных санкций и последовавших за этим ответных мер высшего руководства страны, задачи, стоящие как перед муниципалитетами, так и перед всеми нами в целом, требуют продуманной организации и эффективного расходования бюджетных средств [1]. Система государственных и муниципальных закупок, безусловно, способна помочь решению таких вопросов, повысить стабильность и устойчивость развития нашей экономики.

Указ президента, принятый в 1997 г. и нацеленный на предотвращение коррупции и сокращение трат при организации закупки различной продукции, стал началом коренного преобразования практики осуществления закупок. Его положения регламентировали закупки продукции для внутригородских нужд вплоть до 01.01.2006 г. Однако надо признать, что требования, действующие до 01.01.2006 г., не способствовали созданию условий для осуществления честной конкуренции, полностью отсутствовала открытость закупочных процедур, контроль оставлял желать лучшего; всё это создавало благодатную почву для разного рода нарушений и коррупции.

Разработка и принятие 21 июля 2005 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ (далее – закон о заказах) помогли значительно изменить ситуацию с закупками. Данный закон подразумевает широкую информационную открытость, применение электронной формы торгов, учет недобросовестных поставщиков, устанавливает порядок подачи жалоб на действия заказчика, нарушающие права участников закупок, в результате чего стало возможным досудебное урегулирование споров. Эффектом от принятия нового закона стало резкое сокращение стоимости закупок. Однако в ходе практического применения закона о заказах стали выявляться проблемные места, создающие сложности у заказчиков. В их числе: отсутствие защиты от демпинга и, как следствие, высокая вероятность, что работы будут выполнены плохо; невозможность расторжения контракта в одностороннем порядке; отсутствие механизма предотвращения закупок дорогой или ненужной продукции и др. К тому же изменение современных технологий и текущей экономической ситуации в стране также вынуждало менять и законодательство. С момента принятия закона о заказах в него вносились поправки более 35 раз, в результате стало ясно: дальнейшие изменения бессмысленны, важно менять не закон, а саму систему государственного заказа [2]. И это было сделано.

Разработанный в 2013 г. и реально заработавший с 01.01.2014 г. федеральный закон о контрактной системе, в настоящее время регулирующий отношения, направленные на обеспечение нужд страны, включил в себя наиболее передовые нормы предыдущего закона. Но, в отличие от закона-предшественника, новый закон регулирует не только процесс «размещения заказов», если использовать старую терминологию, а распространяется на все стадии закупок, от их планирования до исполнения контракта, включая обоснование закупки и аудит результатов. Целью Федерального закона № 44-ФЗ является регулирование закупочной деятельности для государственных и муниципальных нужд таким образом, чтобы бюджетные средства расходовались максимально эффективно, экономно, адресно, при этом наилучшим образом удовлетворялись потребности заказчиков в закупке тех или иных товаров, работ, услуг. Обеспечение достижения указанной цели строится на основополагающих принципах контрактной системы в сфере закупок: открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечении конкуренции, профессионализме заказчиков, стимулировании инноваций, единстве контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок [3].

Обеспечение реализации контрактной системы потребовало от правительства РФ создания системы подзаконных актов, которая насчитывает в настоящее время более ста подзаконных актов. Кроме того, контрактная система закупок в ряде установленных случаев обязывает органы власти дополнительно принимать правовые акты местного уровня, а муниципальные органы и учреждения – ведомственные акты.

Получается, что нормативная база, регулирующая процесс закупок, очень обширна, постоянно дополняется и обновляется; это создает серьезные трудности для заказчиков и для реальной эффективности закупок требует наличия у заказчиков достаточного числа квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок. Ради справедливости также надо отметить, что до настоящего времени не все нормы законодательства о контрактной системе ясны и однозначно трактуются заказчиками, контролирующими органами и судами различных регионов Российской Федерации. Сложное положение заказчиков по соблюдению неоднозначного законодательства о контрактной системе усугубляет отсутствие федерального органа исполнительной власти, официально уполномоченного на дачу разъяснений по вопросам применения контрактной системы.

Как уже отмечалось выше, принципиальным отличием закупочного цикла в рамках контрактной системы от закупочного цикла, регламентированного Федеральным законом № 94-ФЗ, является наличие этапа планирования закупок. Каждая закупка должна быть запланирована заказчиком, незапланированные закупки в соответствии с действующим законодательством не могут быть осуществлены. Целью введения этапа планирования закупок является информирование потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), повышение открытости и прозрачности закупочной деятельности, обеспечение конкуренции, активизация общественного контроля.

Планирование закупочной деятельности осуществляется по правилам главы 2 Федерального закона № 44-ФЗ и принятых в реализацию данной главы постановлений правительства Российской Федерации.

К актам второго уровня, регламентирующим процесс планирования закупок, относятся акты, принятые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией с учетом требований, установленных правительством Российской Федерации, и устанавливающие порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок, планов-графиков закупок для обеспечения соответственно нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд [4].

С 2017 г. планирование закупок осуществляется посредством формирования, утверждения, ведения плана закупок и плана-графика закупок и начинается с обоснования закупки, которое заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, а также законодательству и иным нормативным правовым актам [5].

План закупок составляется заказчиком на три года исходя из целей проведения закупки с учетом требований к продукции (в том числе предельной цены) и/или нормативных затрат на обеспечение функций заказчиков.

Утвержденные и размещенные в ЕИС планы закупок и планы-графики закупок могут быть при необходимости изменены заказчиками. При этом надо отметить, что установленные статьями 17, 21 Федерального закона № 44-ФЗ перечни случаев, в которых производится изменение планов закупок и планов-графиков закупок, позволяют изменять их неопределенное количество раз.

Довольно высокая частота внесения изменений в планы-графики и низкая «наполненность» первоначальных версий планов-графиков, когда первоначально план-график содержит не более половины закупок, не позволяют решать такие задачи, как информирование потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), повышение открытости и прозрачности закупочной деятельности, обеспечение конкуренции [6]. Слишком частая корректировка плана-графика скорее не информирует, а дезинформирует потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), поскольку закупка, которая была предусмотрена в плане-графике неделю назад, может быть отменена через несколько дней, и, наоборот, в плане-графике еженедельно могут появляться новые закупки [7]. В результате потенциальные поставщики (подрядчики, исполнители) не могут ориентироваться на планы-графики для планирования своей деятельности.

Для сокращения количества изменений, вносимых в планы-графики, и, следовательно, повышения информативности указанных документов необходимо пересмотреть требования к содержанию информации о закупках. Например, с учетом того, что значительное количество изменений вносится по причине изменения сроков проведения закупки или исполнения контракта, целесообразно было бы указывать соответствующую информацию в разрезе планируемого квартала закупки, а не месяца, как это предусмотрено действующим законодательством.

В сфере закупок следует отметить большой недостаток квалифицированных кадров, имеющих необходимые знания и опыт работы. Наблюдается большая текучесть кадров, занимающихся сферой закупок [8].

Способы определения поставщиков делятся на конкурентные и закупки у единственного. Законом предусмотрены открытые и закрытые процедуры.

Выбор способа определения поставщика – функция контрактной службы заказчика. При этом необходимо соблюдать условия выбора способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и процедуры, регламентированные Федеральным законом № 44-ФЗ, так как заказчик несет ответственность за правильность выбора надлежащего способа и соблюдение закупочной процедуры в соответствии с действующим кодексом об административных правонарушениях.

Аукционы (электронные) в России являются наиболее распространенным способом определения поставщика. По итогам проведенных в 2016 г. электронных аукционов заключено контрактов на 3 млрд рублей, что составляет 56,57% общей стоимости заключенных контрактов [9]. Второе место уверенно занимают закупки у единственного поставщика, на них в 2016 г. пришлось 23,71% общей стоимости заключенных контрактов, или 1,3 млрд рублей. На третьем месте закупки, произведенные с помощью открытого конкурса. По результатам проведенных в прошлом году открытых конкурсов заказчиками было заключено контрактов на общую сумму 693 млн рублей, что составляет 12,95% общей стоимости заключенных контрактов [10].

Заказчиками г. Шахты в год осуществляется порядка 6 тысяч закупок. Как видно из нижеприведенной таблицы, в 2016 г. заказчиками г. Шахты произведено закупок на общую сумму 1160,8 млн рублей, это практически такой же объем закупок, как и в 2015 г.

Структура используемых способов закупок товаров, работ, услуг для нужд г. Шахты мало отличается от структуры используемых способов закупок в целом по стране. В г. Шахты традиционно наибольший удельный вес в структуре закупок приходится на электронные аукционы. Так, на закупки, произведенные за 2016 г. с использованием данного способа определения поставщиков, приходится 54,3% стоимости всех закупок за данный период. Второе место по удельному весу стоимости закупок занимают закупки у единственного поставщика (монополистов), на них приходится 22,3% стоимости всех закупок, произведенных в 2016 г. Стоимость данных закупок постоянно растет, в т. ч. за счет роста тарифов на коммунальные услуги. На третьем месте по удельному весу стоимости закупок – закупки малого объема, на них приходится 21,3% стоимости всех закупок, произведенных за отчетный период. Единственным способом определения поставщиков, который не применяется заказчиками г. Шахты, является запрос предложений. Неиспользование данного способа определения поставщиков объясняется тем, что в действующем законодательстве применение данного способа закупки разрешено только в ряде конкретных случаев [11].

Экономия бюджетных средств от закупок, проведенных заказчиками г. Шахты в 2016 г. при помощи конкурентных способов определения поставщиков, составила порядка 28,3 млн рублей, что в два раза выше, чем за аналогичный период прошлого года [12].

Структура муниципальных закупок г. Шахты

В заключение стоит отметить, что особенностью управления муниципальными закупками в г. Шахты является то, что все закупки товаров, работ, услуг для заказчиков города на конкурсах и аукционах проводятся уполномоченным органом, определенным решением городской Думы города Шахты от 29.09.2016 № 175 «Об определении муниципального органа, уполномоченного на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров (работ, услуг) для заказчиков» и об утверждении «Порядка взаимодействия муниципального органа, уполномоченного на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), и заказчиков в целях осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд». Таким уполномоченным органом является администрация г. Шахты в лице отдела закупок [13]. Ежегодно уполномоченным органом для заказчиков г. Шахты проводится порядка 450 аукционов и конкурсов, в 2016 г. удельный вес стоимости закупок, проведенных уполномоченным органом, составил 56% стоимости всех закупок, произведенных в 2016 г. Централизация закупок, применяемая в г. Шахты, позволяет повысить эффективность расходования бюджетных средств за счет непредвзятости, достаточно высокой квалификации специалистов уполномоченного органа и, как следствие, минимизации случаев возможных нарушений законодательства, негативно влияющих на эффективность закупок.