Full text

В соответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) [1] предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, возможно на торгах, проводимых в форме аукциона. При этом решение о проведении аукциона по продаже такого земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка принимается уполномоченным органом, в том числе по заявлению граждан или юридических лиц.

С 1 июня 2015 г. в связи с вступлением в законную силу Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 42-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации» [2] были внесены существенные изменения в ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) [3], регулирующую организацию и порядок проведения торгов. В соответствии с п. 7 указанной статьи, если в соответствии с законом заключение договора возможно только путем проведения торгов, победитель торгов не вправе уступать права и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора. Обязательства по такому договору должны быть исполнены победителем торгов лично, если иное не установлено законом.

При этом положения п. 5 ст. 22 ЗК РФ не запрещают арендаторам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, передавать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьим лицам при уведомлении арендодателя. Таким образом, указанные поправки породили ситуацию конкуренции норм Гражданского и Земельного кодексов.

На первый взгляд разрешение сложившейся дилеммы весьма однозначно, поскольку в соответствии с общими правилами нормы ЗК РФ как специальные имеют приоритет перед нормами ГК РФ. На это прямо указывает п. 3 ст. 3 ЗК РФ: «Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами».

Указанное также в свое время подтвердило Министерство экономического развития РФ. В своем Письме от 17 сентября 2015 г. № Д23и-4569 Министерство указало, что в отношении возможности уступки права аренды земельного участка, приобретенного на торгах, применяются в первую очередь положения ст. 22 ЗК РФ. Такой вывод был основан исходя из того, что именно положениями указанной статьи предусмотрен приоритет норм специального законодательства по отношению к нормам ГК РФ, регулирующим имущественные отношения.

Однако в юридической литературе до сих пор нет единства мнения по данной проблеме.

Так, авторы Комментария к Земельному кодексу РФ С. А. Боголюбов, А. И. Бутовицкий, Е. Л. Ковалева и другие приходят к выводу, что при конкуренции норм ЗК РФ и ГК РФ преимущество за нормами ЗК РФ. При этом они ссылаются на вполне однозначную позицию законодателя и на ст. 13 Федерального закона от 26.01.1996 № 15-ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации», в соответствии с которой нормы части второй ГК РФ в части, касающейся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством [4].

Другие авторы занимают диаметрально противоположную позицию по данному вопросу. Так, О. Ю. Скворцов в вопросе коллизии норм гражданского и земельного законодательства высказывается в пользу приоритета первого. Автор указывает на то, что, «определяя принципы земельного законодательства, законодатель в качестве первого такого установил, что земля – не только природный объект, важнейшая составная часть природы, природный ресурс, используемый в качестве средства производства в сельском хозяйстве, но и одновременно – недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю. Таким образом, поскольку регулирование оборота вещных прав – это прерогатива ГК РФ, то ему принадлежит приоритет в установлении правил гражданско-правового оборота этого объекта, хотя и на основе того статуса земельных объектов, который определен в Земельном кодексе РФ» [5].

А. Я. Рыженков, обобщив различные позиции, сложившиеся в теории гражданского и земельного права начиная с 1994 г. относительно конкуренции норм гражданского и земельного законодательства, также пришел к выводу, что все вопросы имущественного характера, в том числе по поводу земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должны быть урегулированы нормами гражданского законодательства [6].

На этой же позиции базируется и Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренная решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. [7] В Концепции предлагается поместить в ГК РФ с необходимой их переработкой гражданско-правовые нормы, содержащиеся в ЗК РФ.

В пользу норм ГК РФ складывается и правоприменительная судебная практика относительно применения п. 7 ст. 448 ГК РФ. Суды признают недействительными сделки по уступке прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, находящегося в публичной собственности.

В качестве наглядного примера можно привести вступившее в законную силу решение Ленинского районного суда города Тюмени от 30.05.2017 по делу № 2-4203/2017, которым суд удовлетворил требования органа исполнительной власти субъекта о признании договора уступки прав аренды земельного участка, заключенного между гражданами А. и Б., недействительным и взыскании задолженности по договору аренды земельного участка. Орган государственной власти, не являясь стороной обжалуемой сделки, обратился в суд с требованием о признании ее недействительной, поскольку таковая совершена в нарушение требований п. 7 ст. 448 ГК РФ.

Так, между органом власти и гражданином А. по результатам аукциона на право заключения договора аренды был заключен договор аренды земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Указанным договором аренды земельного участка гражданину А. не было запрещено уступать права и обязанности по договору третьим лицам, исходя из чего между гражданами А. и Б. был заключен договор уступки прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, в соответствии с условиями которого арендатором земельного участка по договору становился гражданин Б. При этом договор уступки был зарегистрирован Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии субъекта Российской Федерации. Посчитав, что совершенный между А. и Б. договор уступки нарушает требования ст. 448 ГК РФ, орган исполнительной власти предъявил требования о признании такового недействительным.

Возражая против исковых требований, ответчики (граждане А. и Б.) ссылались на то что, во-первых, нормы земельного законодательства не содержат в себе прямого запрета на совершение уступки прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, а лишь содержат условие об уведомлении арендодателя, а во-вторых, положения договора аренды также не содержали запрет на совершение уступки. Следовательно, поскольку нормы земельного законодательства являются специальными при регулировании отношений аренды земельных участков, то требования о признании сделки недействительной не подлежат удовлетворению.

Суд не принял эти доводы во внимание. Сославшись на тот же п. 3 ст. 3 ЗК РФ, суд посчитал, что положениями ЗК РФ при регулировании отношений по распоряжению и совершению сделок с земельными участками предусмотрен приоритет применения норм гражданского законодательства. А поскольку п. 7 ст. 448 ГК РФ предусмотрен законодательный запрет на совершение уступки прав и обязанностей по договору, заключенному путем проведения торгов, то заключенный между А. и Б. договор является недействительным, а нормы ЗК РФ, позволяющие совершение уступки, в данном случае неприменимы.

Аналогичные выводы сформулированы в Апелляционном определении Суда Еврейской автономной области от 26 августа 2016 г. по делу № 33-593/2016, Апелляционном определении Верховного суда Республики Мордовия от 15 ноября 2016 г. по делу № 33а-2664/2016, Решениях Центрального районного суда города Тюмени от 30 мая 2017 г. по делу № 2-2220/2017 и от 30 мая 2017 г. по делу № 2-2232/2017.

Как видим, в настоящее время в судебной практике проблема разрешения коллизии норм в настоящее время складывается в пользу ГК РФ.

Еще одна немаловажная проблема, возникающая в описанных выше ситуациях, – проблема защиты нарушенного права, а именно права публичной собственности. В данном случае предстоит разрешить вопрос о том, вправе ли органы государственной власти или органы местного самоуправления, уполномоченные на распоряжение и управление земельными ресурсами, оспаривать сделки по уступке прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, находящегося в собственности публично-правовых образований.

В соответствии с п. 2 ст. 168 ГК РФ сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Из положений ст. 166 ГК РФ в совокупности с положениями п. 78 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки вправе предъявлять сторона сделки, а в предусмотренных законом случаях также иное лицо. При этом иск лица, не являющегося стороной ничтожной сделки, о применении последствий ее недействительности может также быть удовлетворен, если гражданским законодательством не установлен иной способ защиты права этого лица и его защита возможна лишь путем применения последствий недействительности ничтожной сделки, а также в исковом заявлении должно быть указано право (законный интерес), защита которого будет обеспечена в результате возврата каждой из сторон всего полученного по сделке.

В данном случае предъявление классических вещно-правовых исков (виндикационного и негаторного) невозможно. Иск об истребовании имущества из чужого незаконного владения нецелесообразен в силу того, что земельный участок не выбыл из владения органа власти, а перешел в пользование третьего лица на основании договора аренды, следовательно, доказать факт незаконности владения имуществом третьим лицом становится невозможным [8]. Условий для предъявления негаторного иска также нет. Поскольку органы власти всех уровней не являются стороной договора переуступки и узнают о такой сделке постфактум, то защитить свое нарушенное право кроме как путем предъявления иска о признании такой сделки недействительной и применении последствий недействительности таковой не представляется возможным.

Более того, такая сделка посягает на публичный интерес, поскольку положения п. 7 ст. 448 ГК РФ направлены на обеспечение соблюдения принципа конкуренции при проведении торгов и недопущении представления лицу, не участвующему в проведении торгов, необоснованных преимуществ, а также на исключение возможности для лица, не участвующего на торгах, стать стороной по договору в обход установленных законодательством процедур.

Однозначно резюмировать факт того, что практика по данной категории споров является сложившейся, преждевременно, но, тем не менее, усматривается единодушие судов общий юрисдикции при рассмотрении подобных споров, в частности, в Тюменской области. Иллюстрировать вышеизложенное можно на примере Апелляционного определения Тюменского областного суда от 19.06.2017 по делу № 33-3348/2017, которым областной суд частично отменил решение суда первой инстанции, признав недействительным договор уступки прав и обязанностей по договору аренды земельного участка. Обстоятельства дела являются аналогичными тем, которые приведены в примере выше.

Суд первой инстанции отказал исполнительному органу государственной власти, уполномоченному на управление и распоряжение земельными ресурсами. Суд исходил из того, что сделка, оспариваемая в интересах третьих лиц, может быть признана недействительной, если таковая нарушает права или охраняемые законом интересы таких третьих лиц, и такое нарушение должно быть доказано. Поскольку истцом – исполнительным органом власти – не было представлено доказательств нарушения на момент предъявления иска его прав или охраняемых законом интересов либо наступления неблагоприятных для него последствий, то суд отказал в удовлетворении требований о признании договора уступки прав и обязанностей по договору аренды земельного участка недействительным и о применении последствий недействительности сделки.

Областной суд, отменяя в части решение, напротив, не согласился с этими аргументами и указал на то, совершенная сделка переуступки прежде всего посягает на публичный интерес, а следовательно, является недействительной в силу закона.

Соответственно, разрешая проблему правомочности публичных органов, управомоченных на распоряжение земельными ресурсами, оспаривать сделки по уступке прав и обязанностей по договорам аренды земельных участков, находящихся в публичной собственности, однозначно можно резюмировать их правомочность.

Поскольку сделка уступки прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, расценивается как сделка, посягающая на публичный интерес, оспорить ее также могут прокуратуры. Такая практика имеется в судах Тюменской области: Решение Центрального районного суда г. Тюмени от 09.08.2017 по делу № 2-5551/2017, Решение Ленинского районного суда г. Тюмени от 31.08.2017 по делу № 2-6429/2017. В качестве обоснований своих требований прокуроры также указывают на приоритет норм ГК РФ при регулировании правоотношений по уступке прав и обязанностей по договорам аренды земельных участков, заключенных на торгах, а также на несоблюдение принципа конкуренции, о котором упоминалось ранее.

В связи с тем что истцы и суды часто используют формулировку о несоблюдении принципа конкуренции, возникает вопрос: насколько это обоснованно? На наш взгляд, применение указанных доводов в рассматриваемой ситуации неверно.

Во-первых, из прямого толкования норм Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [9] прямо следует, что нормы указанного закона, регулирующие порядок заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, не распространяются на земельные правоотношения.

Во-вторых, как верно отметил А. Н. Латыев, «для денежных требований личность кредитора не должна иметь значение» [10]. Поскольку одной из целей заключения договора аренды земельного участка является прежде всего получение арендодателями арендных платежей, то действительно личность конечного арендатора по результатам торгов не должна иметь существенного значения.

Таким образом, можно констатировать, что практика применения п. 7 ст. 448 ГК РФ является достаточно единодушной. Суды признают приоритет норм гражданского законодательства в этом вопросе, а также правомочность органов публичной власти, осуществляющих управление государственными и муниципальными землями, а также прокуратуры оспаривать сделки уступки прав аренды земельных участков по данному основанию.