The use of risk-based approach in the implementation of government land supervision

Совершенствование государственного надзора (контроля) за осуществлением предпринимательской деятельности находится в фокусе постоянного внимания президента РФ и правительства РФ последние два десятилетия. Руководство страны пытается найти баланс между публичными интересами в обеспечении законности и частными интересами свободного развития предпринимательства без чрезмерного административного давления. Можно констатировать, что реформа в контрольно-надзорной сфере, нацеленная на создание эффективной модели государственного надзора, носит перманентный характер, хотя векторы ее развития меняются. Если 10 лет назад магистральным направлением в этой области была унификация процедуры проведения контрольно-надзорных мероприятий на уровне федерального закона [1, 2], то в настоящее время мы можем наблюдать обратный процесс дифференциации требований в зависимости от особенностей осуществляемой предпринимательской деятельности. В качестве основы такой дифференциации предложено использовать риск-ориентированный подход.

Идея применения при планировании и осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля системы оценки рисков потенциальной опасности видов экономической деятельности, осуществляемой хозяйствующими субъектами, была озвучена президентом РФ В. В. Путиным в ежегодном послании к Федеральному собранию РФ в декабре 2014 г. [3] и в дальнейшем получила свое отражение в перечне поручений правительству РФ [4]. В 2015 г. базовый по своему значению в этой области Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ) [5] был дополнен ст. 8.1 «Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)» [6]. В апреле 2016 г. правительство РФ утвердило План мероприятий («дорожную карту») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016–2017 гг. [7] В декабре 2016 г. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам была утверждена программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности», одним из приоритетных проектов которой является внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности [8].

Согласно «дорожной карте» основными преимуществами этого подхода являются:

1)     повышение уровня защищенности охраняемых законом ценностей;

2)     снижение административного давления на подконтрольные субъекты;

3)     оптимизация ресурсов, используемых при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий (в том числе материальны, трудовых, финансовых) [9].

По смыслу ч. 2 ст. 8.1 Федерального закона № 294-ФЗ риск-ориентированный подход связан с распределением юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (их деятельности и/или используемых ими производственных объектов) по категориям риска и классам опасности [10], суть которого заключается в том, что объекты государственного контроля (надзора) классифицируются в зависимости от степени угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [11]. Прежде всего риск-ориентированный подход применяется для дифференциации периодичности и продолжительности плановых проверок.

В целях реализации положений Федерального закона 294-ФЗ и «дорожной карты» правительством РФ были приняты Распоряжение от 17 мая 2016 г. № 934-р «Об утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности» [12], Постановление от 17 августа 2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление Правительства РФ № 806) [13], Постановление от 9 сентября 2016 г. № 892 «О внесении изменений в Правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [14].

В перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, было внесено 35 видов государственного контроля (надзора), в том числе государственный земельный надзор [15].

Рассмотрим далее нормативно-правовое регулирование и практику реализации риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного земельного надзора Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами.

Согласно Постановлению Правительства РФ № 806, перечень категорий риска или классов опасности, применяемый при осуществлении отдельного вида государственного контроля (надзора), может включать от 3 до 6 категорий риска или классов опасности. Критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора) к определенной категории риска или определенному классу опасности устанавливаются положениями о видах государственного контроля (надзора) с учетом настоящих Правил, если соответствующие критерии не установлены федеральным законом. Перечень категорий риска или классов опасности и критерии отнесения к ним объектов государственного контроля (надзора) основывается на необходимости минимизации причинения вреда охраняемым законом ценностям при оптимальном использовании материальных, финансовых и кадровых ресурсов органа государственного контроля (надзора), позволяющем соблюдать установленную периодичность плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [16].

Как отмечает В. И. Майоров, анализ практики применения риск-ориентированного подхода показывает, что органы государственной власти используют как субъектную, так и объектную модель оценки риска при осуществлении плановых мероприятий. В соответствии со ст. 27 проекта федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации» объектная модель оценки риска предполагает присвоение категории риска (класса опасности) зданиям, помещениям, сооружениям, установкам (объектам защиты), территориям, оборудованию, устройствам, предметам, материалам, транспортным средствам, перевозимым ими грузам, объектам охраны окружающей среды, животным, растениям и иным подобным объектам, используемым гражданами и организациями при осуществлении своей деятельности. В свою очередь, субъектная модель оценки риска предполагает присвоение категории риска деятельности и действиям (бездействию) граждан и организаций, в том числе их структурных подразделений [17].

При осуществлении государственного земельного надзора категория риска присваивается объекту надзора – земельному участку. Согласно Положению о государственном земельном надзоре (далее – Положение) [18], земельные участки разделены на три категории риска: средний, умеренный и низкий, соответственно, для каждого вида риска установлена периодичность и продолжительность проверок.

Предлагаем рассмотреть применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного земельного надзора на примере Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

Пунктом 10(4) Положения установлена зависимость проведения плановых проверок от присвоенной категории риска [19].

Зависимость категории риска и периодичности проведения проверки представлена в табл. 1.

Приложением № 2 к Положению определены критерии отнесения используемых юридическими лицами и/или индивидуальными предпринимателями земельных участков, правообладателями которых они являются, к определенной категории риска.

Анализ критериев отнесения к определенной категории риска показывает, что в основу легли такие показатели, как категория земель и целевое назначение (вид разрешенного использования). Вместе с тем, как нам представляется, были недостаточно учтены тяжесть потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований и вероятность несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, как того требует Постановление Правительства РФ № 806.

Таблица 1

Зависимость категории риска и периодичности

При использовании земельных участков чаще всего возникают риски экономические, связанные с нарушением права собственности на земельные участки, экологические, связанные с причинением вреда окружающей среде (порча земли). Риски причинения вреда жизни и здоровью людей встречаются редко, например при неправомерном загрязнении земель сельскохозяйственного назначения, эксплуатации полигонов бытовых отходов, кладбищ, скотомогильников, промышленных объектов. Указанные риски неравнозначны по степени опасности, что должно учитываться при определении категории риска. Последний вид риска, как нам представляется, имеет более высокую степень опасности и дает основание отнести земельный участок к более высокой категории риска.

На основании этого считаем необоснованным отнесение к категории среднего риска земельных участков, предназначенных для гаражного и/или жилищного строительства. Практика показывает, что по данному критерию возможно выявление таких правонарушений, как самовольное занятие (ст. 7.1 КоАП РФ) или нецелевое использование (ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ). Как правило, первоначально собственником земельного участка, предназначенного для жилищного строительства, выступает застройщик. В начале строительства имеет место чаще всего самовольное занятие земельных участков при строительстве ограждений. После сдачи дома в эксплуатацию земельный участок обычно переходит в управление товариществу собственников жилья или управляющей компании, здесь уже есть риск нецелевого использования земельного участка при размещении всевозможных ларьков. Как видим, большого вреда окружающей среде в данной ситуации не наблюдается, в данной ситуации имеет место экономический риск, в связи с этим, на наш взгляд, целесообразнее отнести этот критерий к умеренному риску.

Напротив, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения и граничащие с ними земли и земельные участки предлагаем отнести к категории среднего риска в связи с тем, что в данном случае возможно причинение большего вреда окружающей среде.

Считаем, что критерии, установленные приложением № 2 к Положению, недостаточно учитывают экологические и экономические риски, но вместе с тем необходимо понимать, что для оценки эффективности применения критериев отнесения земельных участков к категориям рисков контрольно-надзорным органам необходимо сопоставить статистические данные за достаточно длительный период по видам земельных правонарушений (уголовных преступлений и административных проступков), частоте совершения, тяжести последствий для охраняемых законом прав и интересов применительно к разным категориям земель и видам разрешенного использования. Это позволит усовершенствовать систему отнесения объектов земельного надзора по категориям рисков.

Для обеспечения принципа открытости и прозрачности государственного земельного надзора в целях получения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями предварительной информации о присвоении земельному участку категории риска предлагаем разместить на официальном сайте Росреестра онлайн-калькулятор определения категории риска. Модель страницы сайта представлена на рисунке. Подобные сервисы есть, например, на сайтах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (https://lk.fsrpn.ru/#/calc/risks) и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (http://www.fsvps.ru/fsvps/ground/calculate/calculateRisk.html).

Предлагаемая нами модель такого калькулятора представлена в табл. 2.

Таблица 2

Модель калькулятора

Как видим из модели калькулятора, юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предлагается ответить на пять вопросов, которые позволят предварительно определить, какая категория риска может быть присвоена земельному участку.

Следует отметить, что вопросы отвечают критериям, указанным в приложении № 2 к Положению.

Результатом работы данного калькулятора является получение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем информации по возможному присвоению категории риска (средний риск, умеренный или низкий).

Комментарием к результату может выступать информация, раскрывающая категорию риска. Например, к результату «средний риск» будет следующий комментарий: периодичность проверки не чаще, чем один раз в три года (срок проведения проверки не должен превышать 20 рабочих дней).

Модель сайта

Оценивая первые итоги внедрения риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении государственного земельного надзора, можно увидеть как положительные, так и отрицательные стороны.

К числу положительных моментов можно, безусловно, отнести, резкое снижение количества плановых проверок в 2018 г. (когда стал применяться риск-ориентированный подход при формировании плана проверок) по сравнению с 2017 г. и, как следствие, снижение нагрузки на государственных инспекторов, снижение административного давления на бизнес.

В табл. 3 представлены данные по Уральскому федеральному округу, демонстрирующие эту тенденцию.

Вместе с тем эти же данные свидетельствуют о сокращении поднадзорной территории, в связи с чем возникает опасение: не приведет ли это к повышению уровня латентности земельных правонарушений?

Таблица 3

Количество проверок, предусмотренных планами 2017, 2018 гг.

Существует мнение, что применение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорных функций в области земельных отношений вообще недопустимо, в связи с тем что наблюдается высокий уровень нарушений в области земельного законодательства [20]. По-видимому, преодоление возможных негативных последствий возможно посредством более гибкого применения наряду с плановыми проверками иных форм осуществления государственного земельного надзора контроля, таких как внеплановые проверки, административные обследования, рейдовые осмотры.

Следует отметить, что представленные данные не могут пока служить основанием для каких-либо однозначных и категоричных выводов, ведь на подготовку плана на 2018 г. у контролирующих органов было менее месяца (в соответствии с ч. 6 ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ проекты ежегодных планов проведения плановых проверок направляются в органы прокуратуры в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок [20], сам риск-ориентированный подход был введен 07.08.2017 г. Постановлением Правительства РФ № 943). Таким образом, для оценки эффективности работы с применением риск-ориентированного подхода необходимы данные за более длительный период.

Кроме того, об эффективности контроля должны говорить и другие показатели: снижение количества земельных правонарушений, увеличение количества устраненных нарушений. Именно эти показатели могут свидетельствовать о решении конечной задачи – повышении результативности государственного надзора как важнейшего гаранта обеспечения законности и правопорядка.