Legal regulation of investment activities in the Russian Federation

Значительную роль в функционировании и развитии государственной экономики играют инвестиции, структура и объем которых определяют решение большинства социально-экономических задач, способствующих экономическому росту, повышению конкурентоспособности государства.

Инвестиционная деятельность, как и любой вид деятельности, требует ее соответствующего регулирования. Именно регулирование инвестиционных процессов со стороны государства в значительной степени способствует формированию и развитию системы эффективного управления инвестиционной деятельностью. Уроки истории красноречиво подтверждают вышесказанное: преодоление Великой депрессии посредством мер, предложенных в «Новом курсе» Ф. Д. Рузвельтом, и научные подходы Дж. М. Кейнса позволили в значительной степени улучшить инвестиционный климат в США. Государственное вмешательство в экономику дало положительные результаты. Сформировался первый в мире макроэкономический подход к государственному регулированию экономических процессов, в том числе и в сфере инвестиций. Для этих целей было очень много сделано именно в правовой плоскости; был принят целый ряд законов, позволивших улучшить инвестиционный климат в стране.

Монопольное право государства на установление и поддержание должного правового режима выступает платформой для развития инвестиционной деятельности. Способность государства управлять инвестиционными процессами определяется наличием большого количества правовых механизмов, позволяющих реализовать функции владельца и регулятора. Реализация этих функций определяется рядом следующих факторов: политическая стабильность в государстве, степень развития экономики, ориентация на решение социальных задач, компетентность государственных органов власти в сфере инвестиционной политики и правовое обеспечение инвестиционной деятельности [1, 2]. Следует признать, что последний фактор имеет наибольший вес, он влияет на принятие решений инвесторами об организации инвестиционной деятельности в той или иной стране мира.

Правовые основы инвестиционной деятельности должны включать систему бюджетных, кредитных и налоговых механизмов и налаженную государственную систему управления инвестиционным процессом. Определяющим критерием нормативной правовой базы является ее способность обеспечить инвестору стабильность его деятельности. Правовая система должна регулировать возможности для инвестирования в конкретные отрасли или сферы, а также регламентировать порядок использования выгодных в контексте инвестиций факторов производства в конкретном государстве.

Анализ отечественного правового обеспечения в области инвестиционной деятельности позволяет отметить две важные тенденции: его ориентацию на совершенствование правового регулирования финансовых рынков и развитие инвестиционного законодательства в каждом конкретном субъекте РФ. М. А. Хайруллина в своей публикации отмечает, что эффективность и качество инвестиционной деятельности в отдельных регионах страны определяются взаимодействием федерального и регионального законодательства, компетенциями региональных органов государственной власти по решению вопросов законодательного регулирования инвестиционной деятельности [3]. По-прежнему проблема развития инвестиционного законодательства в регионах остается малоизученной.

На современном этапе можно констатировать, что в Российской Федерации усилиями государственной власти создана нормативно-правовая база, учитывающая все стороны инвестиционной деятельности: конкурсное размещение централизованных инвестиционных ресурсов, регулирование вопросов налогообложения инвестиционных проектов, регулирование лизинговых операций, регулирование иностранных инвестиций.

В Российской Федерации государственное регулирование инвестиционной деятельности строится на взаимосвязанных правовых основаниях разного уровня иерархии: федеральные нормативно-правовые акты, региональные нормативно-правовые акты, муниципальные нормативно-правовые акты и локальные правовые акты отдельных организаций.

Государственное регулирование инвестиционной деятельности осуществляется положениями базовых и комплексных отраслей права. Специфика правового регулирования инвестиционной деятельности заключается в том, что последняя в условиях рынка в принципе невозможна без государственного правового регулирования. Правовое регулирование инвестиционной деятельности как система интегрирует в себе нормы, влияющие на императивные, государственно-правовые, диспозитарные и частноправовые отношения.

Именно инвестиционная деятельность выступает специфической сферой общественных отношений, требующей комплексного правового регулирования. В Российской Федерации функционирует и развивается система правовых стимулов и ограничений в области инвестиционной деятельности. Рассмотрим ее ниже.

Так, группу федеральных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы инвестиционной деятельности, образуют следующие виды документов: стратегии развития, кодексы Российской Федерации, отдельные законы, постановления правительства страны, касающиеся вопросов инвестиционной сферы, и прочие документы. К государственным нормативно-правовым актам, регулирующим инвестиционную деятельность, относят Конституцию РФ, Гражданский кодекс РФ, целый ряд указов президента РФ, регулирующих вопросы защиты прав инвесторов на финансовых и фондовых рынках. Кроме того, данную группу законов составляют основополагающие законы: ФЗ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» [4], ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ», ФЗ «Об инвестиционных фондах» и др. Нормы непрямого регулирования инвестиционной деятельности находят свое отражение в налоговом, бюджетном, таможенном, земельном и лесном кодексах РФ [5].

Важное значение для развития инвестиционной деятельности в стране имеет действующее законодательство, регулирующее вопросы иностранных инвестиций в российскую экономику [6]. В условиях экономических санкций, начиная с 2014 г., в стране наблюдается экономический кризис. Этому во многом способствовали сокращение объема инвестиций в экономику страны, вывоз капитала из страны, а также налоговое бремя на бизнес – этого вполне достаточно, чтобы полагать, что санкции США и стран Евросоюза здесь ни при чем, они выступили дополнительным фактором, определившим обесценивание национальной валюты в два раза. Ключевыми факторами, определяющими экономический кризис в Российской Федерации, являются: несовершенная система управления экономикой, отсталая структура экономики, излишнее увлечение приватизацией, фискальная налоговая политика, не стимулирующая развитие собственного производства, экономическое угнетение малого и среднего бизнеса, раздутый административный аппарат, высокий уровень коррупции.

Необходимо признать, что решение проблемы выхода российской экономики из кризиса затягивается. Анализ мнений ученых позволяет выделить ключевые стратегические направления выхода страны из системного экономического кризиса: 1) реиндустриализация для обеспечения экономической безопасности; 2) выход РФ из Всемирной торговой организации; 3) выравнивание экономического развития регионов; 4) реформы в банковском секторе. И преодоление данных трудностей требует правового обеспечения благоприятного инвестиционного климата.

Положения Федерального закона № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» определяют необходимость разработки и реализации государственной политики в области иностранных инвестиций. Правительство страны определяет приоритетные объекты и отрасли для инвестирования, принимает участие в разработке инвестиционных программ, взаимодействует с субъектами РФ по вопросам инвестиций, обеспечивает защиту прав и иностранных интересов иностранных инвесторов [7].

Правовое регулирование инвестиционной деятельности требует внимательного рассмотрения основных положений Федерального закона № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», определяющего иерархию документов стратегического планирования для государственного управления всех уровней [8]. Применительно к инвестиционному сектору экономики документом стратегического планирования является Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 г. Таким образом, все документы стратегического планирования в инвестиционном секторе должны быть пересмотрены с учетом принципов государственной инвестиционной политики. Иерархический порядок документов представлен следующим образом: Основы инвестиционного законодательства – Стратегия развития инвестиционного сектора экономики РФ – Отраслевые государственные инвестиционные программы – государственные программы смежных отраслей – государственные региональные инвестиционные программы – муниципальные инвестиционные программы.

Не менее важное значение имеют положения Федерального закона № 473 «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» [9]. Закон устанавливает административно-правовой статус территорий опережающего развития и правовой режим для осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности с целью привлечения инвестиций и опережающего социально-экономического развития.

Вопросам инвестирования имущества в ценные бумаги и другие объекты посвящены положения ФЗ № 156 «Об инвестиционных фондах». Закон регулирует деятельность акционерных инвестиционных фондов и акционерных обществ, связанную с привлечением денежных средств и имущества посредством размещения акций [10]. Данный закон устанавливает право совладельцев передавать в доверительное управление паевые инвестиционные фонды (имущественные комплексы).

Региональные нормативно-правовые акты субъектов Федерации представлены главным образом областными законами о государственной политике в области инвестиций.

На уровне региона группу инвестиционных нормативных актов образуют такие документы, как, например, стратегия социально-экономического развития региона, стратегия инвестиционного развития, закон о государственном регулировании инвестиционной деятельности, положения об оценке эффективности региональных инвестиционных проектов, целевые программы поддержки инвестиционной деятельности в регионе и другие. На современном этапе практически все регионы РФ занимаются созданием условий для формирования благоприятного инвестиционного климата. Большинство региональных нормативно-правовых актов инвестиционной направленности делятся на две условные группы: документы, раскрывающие номенклатуру инвестиционных льгот; документы, устанавливающие формы государственной поддержки инвестиционной деятельности, порядок предоставления конкретных льгот и компетенцию органа, предоставляющего конкретные льготы. По наблюдениям исследователей, отдельные регионы могут налаживать благоприятный инвестиционный климат, но не иметь при этом должного правового обеспечения. Несмотря на определенную эффективность такой инвестиционной деятельности, зарубежные и отечественные инвесторы воспринимают наличие регионального инвестиционного законодательства как признак зрелости регионального правового режима.

Большинство субъектов РФ считают своим стратегическим приоритетом создание и развитие инвестиционной среды. Ниже представлены основные инструменты регионального регулирования инвестиционной деятельности, позволяющие создать такую среду (см. таблицу).

Методы государственного регулирования инвестиционной деятельности

Практика разработки инвестиционных программ на основе региональных нормативно-правовых актов показывает, что при регулировании инвестиционной деятельности в регионах ощущается дефицит механизмов решения проблем инвестиционной деятельности, не соблюдается баланс интересов местного населения, инвесторов и органов власти. По-прежнему сохраняется проблема инвестиционной привлекательности территорий для частных инвесторов.

Делая анализ правового регулирования инвестиционной деятельности в стране, Е. Н. Парфенова констатирует, что его главным недостатком является распределение данной функции между большим количеством административных структур [11]. Каждое решение по инвестиционному проекту приходится согласовать с целым рядом государственных ведомств, что вызывает немало противоречий касательно целостности инвестиционного законодательства Российской Федерации. Потенциальные инвесторы в подобных условиях не испытывают уверенности в правовой защищенности своих интересов.

Также регулирование инвестиционной деятельности ведется на муниципальном уровне. Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что вопросы инвестиционной деятельности входят в число вопросов местного значения [12]. Соответственно, жители муниципального образования, органы местного самоуправления и отдельные должностные лица имеют право принимать муниципальные правовые акты, обязательные к исполнению на всей территории муниципального образования.

Органы местного самоуправления, согласно действующему законодательству, имеют право создавать благоприятные для инвестиционной деятельности условия и принимать участие в инвестиционной деятельности в формах, установленных действующим законодательством.

В отличие от федеральных и региональных органов государственной власти функции и полномочия муниципалитетов ограничены. Федеральный закон № 39 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» устанавливает следующие формы прямого и непрямого участия местных органов власти и органов местного самоуправления в муниципальной инвестиционной деятельности.

Непрямое участие муниципалитетов в инвестиционных процессах на местном уровне предполагает создание благоприятных условий для инвестиционной деятельности:

-    посредством установления льгот по уплате местных налогов и представления льготных условий пользования землей, природными ресурсами, состоящими на учете в муниципальной собственности;

-    представительства и защиты интересов инвесторов;

-    привлечения средств населения и иных внебюджетных источников с целью финансирования строительства объектов социально-экономической сферы.

Прямое участие муниципалитетов в инвестиционных процессах на местном уровне предполагает осуществление капитальных вложений, реализуемых в следующих формах:

-    проектирование, утверждение и финансирование реализуемых муниципалитетами инвестиционных проектов муниципальных образований;

-    размещение средств местных бюджетов с целью финансирования инвестиционных проектов по аналогии с государственным регулированием;

-    выпуск муниципальных займов;

-    использование в инвестиционных процессах объектов муниципальной собственности, строительство которых временно приостановлено или заморожено.

С целью защиты муниципальных капитальных вложений ФЗ № 39 предусматривает следующие меры:

-    национализация объекта капитального вложения при условии предварительной и равноценной компенсации государством убытков, причиненных субъектам инвестиционной деятельности, в соответствии с положениями целого ряда федеральных нормативно-правовых актов;

-    возмещение стоимости реквизированного имущества на основании решения органов государственной власти и в соответствии с гражданским законодательством.

Федеральное законодательство позволяет местным органам власти строить отношения с инвесторами посредством разработки муниципального нормативно-правового акта – концессионного соглашения. Законом строго определены объекты и сферы сотрудничества, главным образом связанные с вопросами местного значения. Развитие муниципальной инвестиционной деятельности во многом связано с принятием в РФ Федерального закона № 115 «О концессионных соглашениях» [13]. Привлечение инвестиций на основе концессионных соглашений позволяет местным органам власти и местного самоуправления укрепить свою материальную и имущественную базу деятельности, связанную с вопросами местного значения. Объектами концессионных соглашений является большинство инфраструктурных объектов муниципального образования. Концессионная деятельность органов местного самоуправления приносит выгоду и отечественным предпринимателям, и иностранным инвесторам, участвующих в софинансировании муниципальных проектов.

Новые возможности для муниципальной инвестиционной деятельности дало появление Федерального закона № 224, регулирующего вопрос государственно-частного и муниципально-частного партнёрства [14]. Заключение соглашений о муниципально-частном партнерстве предполагает передачу инвестору прав на пользование и распоряжение объектом муниципальной собственности вместе с земельным участком с целью осуществления деятельности, указанной в соглашении. Главное условие такого соглашения – обязанность инвестора использовать объекты инфраструктуры в интересах местного значения.

Кроме того, важное значение для муниципальной инвестиционной деятельности имеет договор о муниципально-частном партнерстве. Главным условием использования капитальных объектов инвестором является их применение в интересах местного населения.

На муниципальном уровне необходимо отметить наличие муниципальных инвестиционных паспортов и типовых инвестиционных программ, реализация которых строится на привлечении средств государства, отечественных и зарубежных инвесторов.

Перспективной является идея создания типового инвестиционного паспорта муниципального образования.

Инвестиционная деятельность на территориальном уровне имеет территориальные ограничения. Субъектами муниципальной инвестиционной деятельности выступают местные органы власти, в компетенцию которых входят вопросы правового регулирования, разработка инвестиционного проекта, публичные слушания и конкурсные процедуры для выбора инвестора, заключение договора и контроль исполнения обязательств инвестора по договору [15].

Таким образом, правовое регулирование инвестиционной деятельности со стороны государства в Российской Федерации играет особенную роль в организации инвестиционного процесса. Важной тенденцией, определяющей дальнейшее развитие правового регулирования в стране, является развитие и совершенствование регионального инвестиционного законодательства, выработка муниципальных инвестиционных нормативно-правовых актов. Попытка создания иерархически стройной системы правового регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации, несмотря и на положительные моменты, имеет ряд серьезных трудностей, противоречий и административных барьеров, снижающих общую привлекательность страны для инвесторов. Решение данных проблем требует анализа передового эффективного регионального опыта инвестиционной деятельности и выработки на данной основе типовых решений. Перспективой дальнейших исследований является анализ передового инвестиционного опыта в регионах и муниципальных образованиях.

Анализ положений федеральных законов и муниципальной инвестиционной практики позволяет отметить потенциал правового регулирования муниципальной инвестиционной деятельности, позволяющий укрепить материальную базу муниципальных образования и решать вопросы местного значения с привлечением инвесторов.