Uliya TimchykВ настоящее время в условиях сложной политической и экономической ситуации, миграции населения, стремительного развития гражданского оборота в Европейском союзе актуализируются вопросы, связанные с функционированием так называемого единого внутреннего рынка, правовые основы которого закреплены в ст. 26 Договора о функционировании ЕС [1]. В данной статье внутренний рынок характеризуется посредством совокупности четырех свобод как «пространство без внутренних границ, в котором согласно положениям Договоров обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов» [2].
На протяжении длительного времени в ЕС в рамках динамично развивающегося внутреннего рынка существовала, а также имеет место и сейчас проблема, связанная с правовой регламентацией требований, предъявляемых к лицам, осуществляющим нотариальную деятельность. Речь идет о такой проблеме европейского нотариата, как условие о гражданстве страны места осуществления деятельности нотариуса.
По мнению Европейской комиссии, устанавливая в национальном законодательстве подобное требование, страны тем самым нарушают ряд статей Договора о функционировании ЕС.
Активно данная проблема в ЕС начала обсуждаться еще с 2000 г. Так, в июле 2000 г. в Комиссию ЕС поступил письменный запрос на тему «Свобода передвижения для нотариусов в ЕС» от британского представителя в Европарламенте [3]. Вопрос состоял в правомерности установления некоторыми государствами – членами ЕС требования, согласно которому граждане других государств ЕС, в случае наличия желания практиковать в качестве нотариусов, должны сначала принять гражданство страны, в которой они хотят работать. Комиссия ЕС при ответе на поставленный вопрос указала, что правомерность установления подобного требования некоторыми государствами-членами вызывает сомнения (в частности, речь идет о нарушении ст. 45 Договора о функционировании ЕС, согласно которой внутри ЕС обеспечивается свободное передвижение работников, что также предполагает отмену любой дискриминации по признаку национального гражданства между работниками государств-членов).
Для более полного ответа на данный вопрос Комиссия ЕС обратилась с запросом к каждой из стран-участниц. Италия, Испания и Португалия уже тогда в добровольном порядке отказались от условия об исключительно национальном гражданстве нотариусов. Однако ряд других стран – участниц ЕС придерживались традиционного для них подхода и, не усматривая каких-либо нарушений, сообщили о предъявлении указанного требования для занятия нотариальной деятельностью. Правомерность установления подобного требования страны – члены ЕС обосновывали тем фактом, что нотариальная деятельность непосредственно связана с выполнением публичных полномочий, и, соответственно, на нее распространяется исключение, предусмотренное ст. 45 Договора о функционировании ЕС, согласно которому положения статьи не подлежат применению к работе в публичной администрации. В дальнейшем указанный вопрос также неоднократно обсуждался.
В связи с этим особый интерес представляет решение суда (Большой палаты) ЕС от 24 мая 2011 г. В данном деле были объединены иски Комиссии ЕС, содержащие однородные требования в отношении таких стран, как Королевство Бельгия [4], Французская Республика [5], Королевство Люксембург [6], Австрийская Республика [7], ФРГ [8], Греческая Республика [9], Республика Португалия [10]. Ряд других стран вступили в процесс в их поддержку (Чехия, Латвия, Литва, Венгрия, Словакия, Румыния, Болгария, Польша, Словакия, Эстония). Соответственно, в споре было задействовано всего 17 государств – участников ЕС. Европейскую комиссию поддержала только Великобритания.
Суть дела сводится к следующему. Европейская комиссия обратилась в суд ЕС с иском к вышеназванным государствам по причине того, что в этих странах существует практика допуска исключительно граждан своего государства к профессии нотариуса.
По мнению Европейской комиссии, а также поддерживающей ее Великобритании, доступ к профессии нотариуса исключительно для граждан страны, в которой планируется осуществление деятельности, противоречит ст. 43 и п. 1 ст. 45 Договора о функционировании ЕС. Как отмечалось в исковом заявлении, ст. 43 Договора о функционировании ЕС содержит одно из основополагающих положений законодательства Европейского союза, которое призвано обеспечить право беспрепятственного учреждения граждан одного государства-члена на территории другого. Указанное положение также распространяется на отношения, связанные с созданием представительств, филиалов или дочерних предприятий гражданами одного из государств-членов, учредившими собственное дело на территории любого из них. При этом Европейской комиссией подчеркивалось, что положения по смыслу ст. 45 Договора о функционировании ЕС концепция официальной власти подразумевает осуществление полномочий по принятию решений, выходящих за рамки обычной деятельности и способных оказывать воздействие независимо от воли или даже вопреки воле других субъектов права. По мнению Комиссии ЕС и Соединенного Королевства, деятельность, связанная с осуществлением официальных полномочий, должна отличаться от деятельности, осуществляемой в интересах общества. Ряд профессий наделен особыми полномочиями, осуществляемыми в интересах общества, но не все они связаны с осуществлением служебных полномочий.
Позиция стран-ответчиков, например Бельгии, строилась на том, что в бельгийской правовой системе деятельность нотариусов непосредственно связана с осуществлением официальных полномочий в силу исключительных правовых последствий, связанных с нотариальными актами, и характера деятельности нотариусов, тесно связанной с осуществлением судебных полномочий. Статус нотариусов в бельгийской правовой системе эквивалентен статусу должностных лиц, осуществляющих официальные полномочия, поскольку процедура их назначения эквивалентна правилам для судей.
Судом для принятия решения и ответа на вопрос о том, является ли нотариальная деятельность связанной с осуществлением публичных (официальных) полномочий, была детально проанализирована организация нотариальной деятельности, а также компетенция нотариусов в каждой из стран.
В итоге суд на основании проведенного анализа указал следующее. Деятельность нотариуса по удостоверению документов как таковая не предполагает прямой и конкретной связи с осуществлением официальных полномочий по смыслу ст. 45 Договора о функционировании ЕС. Обязанности нотариуса проводить правовую экспертизу документов преследуют цель, отвечающую общественным интересам, а именно гарантировать законность и правовую определенность документов, заключенных отдельными лицами. Однако само преследование этой цели не тождественно осуществлению публичных (официальных) полномочий.
Таким образом, суд пришел к выводу о том, что условие гражданства, требуемое законодательством стран-ответчиков для доступа к профессии нотариуса, представляет собой дискриминацию по признакам гражданства, запрещенным ст. 43 Договора о функционировании ЕС.
Выраженная Европейским судом позиция ранее также была поддержана адвокатским сообществом. Так, по мнению адвоката Круса Вильялона, несмотря на то, что деятельность нотариусов, осуществляемая в государствах-ответчиках, подпадает под исключение, предусмотренное ст. 43 и п. 1 ст. 45 Договора о функционировании ЕС, требование о гражданстве не является пропорциональным, поскольку оно не требуется в той степени, в которой нотариальные действия связаны с осуществлением публичных (официальных) полномочий [11].
Как отмечают некоторые нотариусы, данное дело имеет определенный политический контекст, заключающийся в конкуренции между системами континентального права и общим правом. Так, причина поддержки Великобританией требований Европейской комиссии вполне понятна, ведь известно, что лицам, занимающимся юридическими профессиями в этой стране, хотелось бы распространить свою территориальную компетенцию также и на континентальную Европу [12].
К сожалению, рассмотренное нами решение Европейского суда было фактически проигнорировано некоторыми странами. Об этом свидетельствует последняя судебная практика.
Так, после принятия решения Европейского суда государства – члены ЕС не торопились пересматривать свой подход по рассматриваемому вопросу и вносить изменения в национальное законодательство. В качестве примеров можно привести такие страны, как Нидерланды, в отношении которых Европейским судом было вынесено решение, аналогичное принятому в мае 2011 г. [13], а также Венгрия [14] и Латвия [15].
В частности, 20 июля 2015 г. Европейская комиссия подала иск в суд ЕС против Венгрии, где указала, что требование гражданства является дискриминационным и представляет собой непропорциональное ограничение свободы учреждения. При этом полномочия, предоставленные венгерским законодательством нотариусам, не связаны с осуществлением полномочий государственного органа [16]. 1 февраля 2017 г. Большая палата Европейского суда констатировала факт невыполнения Венгрией ст. 49 Договора о функционировании ЕС ввиду установления требования о гражданстве для доступа к нотариальной профессии [17].
Представляется, что с позицией суда ЕС по рассматриваемому вопросу можно согласиться лишь отчасти. С одной стороны, действительно, требование о необходимости получения гражданства лицом, претендующим на занятие нотариальной деятельностью, в другом государстве ЕС противоречит положениям Договора о функционировании ЕС о свободе учреждении и свидетельствует о дискриминации.
Как указывают в литературе, условие о гражданстве нотариусов в странах ЕС и, соответственно, игнорирование решения суда ЕС от 24.05.2011 г. выступает одним из факторов, затрудняющих интеграционные процессы в ЕС [18].
Однако, с другой стороны, отказ от условия о гражданстве нотариусов может привести к определенным негативным последствиям. Как справедливо отмечает И. Г. Медведев [19], в случае исполнения решения суда ЕС от 24.05.2011 г. у европейских нотариусов появится возможность поиска более выгодного места работы в другой стране, что, в свою очередь, приведет к их оттоку из менее развитых местностей. Вместе с тем следует помнить о том, что нотариус, меняя место работы и переезжая в другое государство ЕС, должен обладать необходимым уровнем профессионализма для осуществления нотариальной деятельности на уровне, требуемом конкретной страной ЕС.
На наш взгляд, компромиссным вариантом решения рассматриваемой проблемы является отмена требования о гражданстве места осуществления деятельности для нотариусов (достаточно быть гражданином любого государства – члена ЕС) с дополнительным разграничением компетенции между нотариусами, имеющими гражданство страны места осуществления деятельности, и нотариусами, не имеющими такового.