Irina LapshinaГражданство (подданство) любого государства является основной правового статуса личности, предоставляет человеку защиту со стороны государства, права и свободы, повышает его самооценку. По мнению А. В. Головакина, на современном этапе развития России «институт гражданства призван обеспечить стабильность и сплоченность общества, укрепить российскую государственность, сбалансировать интересы личности, общества, государства» [1]. Следует отметить, что правовое регулирование института гражданства осуществляется прежде всего Федеральным законом № 62 от 31 мая 2002 г. С момента его принятия в РФ и мире ситуация значительно изменилась, что не могло не отразиться на содержании статей закона. На протяжении последних лет претерпели изменение положения большей их части. Но авторы не ставят целью проанализировать все новеллы и дать их оценку. Мы остановимся на последних изменениях, вступивших в действие в 2016–2017 гг.
В соответствии с новым Федеральным законом «О внесении изменений в ФЗ “О гражданстве РФ”» и ст. 8 и 14 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ», вступившими в силу с 1 сентября 2017 г., лицо, приобретающее гражданство Российской Федерации, обязано принести присягу гражданина Российской Федерации. Помимо этого устанавливается упрощенная процедура предоставления вида на жительство и гражданства РФ для граждан Украины. Новеллы предусматривают отмену решения о выдаче гражданства РФ иностранным гражданам, которых осудили за экстремизм или терроризм, и лишении гражданства РФ лица, обвиненного по вышеперечисленным преступлениям [2].
Анализируя основные нововведения, имеет смысл более подробно остановиться на их содержании и выявлении как положительных, так и отрицательных последствий их реализации.
Как уже упоминалось выше, с 1 сентября присяга стала обязательной при получении гражданства РФ. Текст данной присяги произносится в торжественной обстановке и публично. Порядок принесения присяги устанавливается Указом Президента РФ от 14 ноября 2017 г. № 549 «О порядке принесения Присяги гражданина Российской Федерации». В документе регламентируется организация принесения присяги территориальным органом Министерства внутренних дел Российской Федерации либо дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации, в котором в установленном порядке было принято заявление лица о приеме в гражданство Российской Федерации [3]. Нужно заметить, что при натурализации присяга принимается во многих государствах: США, Канаде, Венгрии, Австралии, Новой Зеландии, Голландии и т. д. В Великобритании, в частности, лица, получающие британское подданство, произносят присягу перед местным сообществом, которое организует подобную церемонию (это входит в круг полномочий местных властей) [4].
Как отметил глава Комитета Государственной думы по законодательству Павел Крашенинников, «цель принятия присяги на гражданство России и такой публичной процедуры получения гражданства – это подтверждение человеком желания стать гражданином России, а также более осознанное и публичное понимание получателем правильного отношения к российскому гражданству». Он также выделил следующие принципы принесения присяги на получение гражданства России: добровольность, личный характер и необратимость происходящего [5].
Тест присяги при принятии гражданства РФ звучит следующим образом: «Я, Ф. И. О., добровольно и осознанно принимая гражданство РФ, клянусь соблюдать Конституцию и законодательство РФ, права и свободы её граждан, исполнять обязанности гражданина РФ на благо государства и общества, защищать свободу и независимость РФ, быть верным России, уважать её культуру, историю и традиции».
В целом наличие присяги гражданина может оцениваться положительно. Но, разбираясь более подробно с необходимостью введения присяги, можно найти ряд недоработок. Во-первых, эта присяга только для тех, кто приобретает гражданство по заявлению. Граждане РФ по рождению присягу не принимают. Кроме этого не принимают присягу несовершеннолетние, недееспособные и ограниченно дееспособные, инвалиды, не способные произнести или подписать присягу. Президент своим решением может освободить от принесения присяги также других лиц. Все несовершеннолетние освобождены от принесения присяги. Но паспорт в РФ гражданин получает в 14 лет, а присяга – в 18? Да, в полном объеме дееспособность возникает с 18 лет, но обязанность соблюдать законы, очевидно, возникает раньше. Например, уголовная ответственность за ряд преступлений, в том числе террористических, наступает с 14 лет. По общему правилу административная и уголовная ответственность может применяться к лицам, достигшим 16 лет. По мнению авторов, все указанные пункты требуют дополнительной проработки и внесения поправок или пересмотра.
Новый закон предусматривает и новые правила получения гражданства РФ гражданами Украины, выразившими такое желание. В соответствии с ними такие лица должны подписать заявление с отказом от гражданства Украины. Этот документ должен заверить нотариус, после чего одну копию направляют в Украину, а вторую оставляют в миграционных органах РФ. Это заявление заменяет справку, которую раньше необходимо было получать в соответствующих органах Украины. Важно отметить, что отказ от украинского гражданства нужно оформлять и тем, кто хочет получить вид на жительство в России [6].
Как отметил министр иностранных дел Украины Павел Климкин, нотариально удостоверенное заявление об отказе от гражданства Украины ничтожно по своей сути и содержанию. В то же время по законодательству Украины единственным документом, подтверждающим факт прекращения гражданства, является указ президента Украины.
В ФЗ «О гражданстве РФ» прописано, что «отказ от гражданства иностранного государства не требуется… если отказ от гражданства иностранного государства невозможен в силу не зависящих от лица причин». Почему ситуацию, в которой оказались некоторые граждане Украины, нельзя было считать подпадающей под этот пункт, до сих пор неясно. По идее, это был как раз тот самый случай, когда украинцы не могли отказаться от гражданства в силу не зависящих от них причин.
В частности, неясно, почему нужна заверенная нотариусом копия заявления гражданина об отказе от имеющегося у него гражданства Украины. То, что гражданин написал заявление об отказе от гражданства и заверил копию заявления, еще не подтверждает того факта, что заявление было отправлено в соответствующий орган. Получается странная ситуация, при которой формально иностранный гражданин может написать заявление об отказе от гражданства, заверить его копию у нотариуса и не отправлять его органам своего государства, потому что факт отправки никто не обязан проверять. При рассмотрении данной статьи сразу возникает множество вопросов, и логическое решение – издать подзаконный акт, в котором должна быть уточнена процедура подтверждения отправки заявления
В ФЗ № 243 прописаны строгие требования к мигрантам и апатридам, которые хотят получить российское гражданство. Основным из требований является обязательство соблюдать законы и Конституцию РФ. ФЗ № 243 закрепляет положение, в соответствии с которым к заявителю (иностранному гражданину), предоставившему при подаче документов на гражданство неверные сведения или подложные документы, судом может быть принято решение об отмене получения гражданства [7].
Также новый закон устанавливает норму, по которой к гражданину, обвиненному в преступлениях террористического и экстремистского характера, применяется по решению суда отмена решения о получении гражданства. К таким преступлениям ФЗ относит террористический акт, содействие террористической деятельности, прохождение обучения в целях осуществления террористической деятельности, организацию террористического сообщества и участия в нем, захват заложника, диверсию, организацию экстремистского сообщества, финансирование и организацию экстремистской деятельности, посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, насильственный захват власти или ее удержание, вооруженный мятеж и нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой. При этом закон содержит оговорку о том, что если человек принимался в российское гражданство вместе с супругой (супругом) и детьми, а члены семьи в терроризме и экстремизме не были замечены, то они остаются гражданами РФ.
Но нужно различать отмену решения о принятии в гражданство и утрату гражданства. Отмена решения о принятии в гражданство означает, что такого решения не было. Решение об отмене принимается на основаниях, закрепленных законом, указом президента РФ, или оформляется решением другого органа, принимавшего решение по вопросам гражданства. Лицо, к которому принимается данное решение, должно быть информировано о нем в течение одного месяца со дня подписания заключения. Орган, ведающий делами о гражданстве, изымает документы, выданные ранее в соответствии с этим решением. Лицо, в отношении которого было принято решение об отмене гражданства, получает либо вид на жительство лица без гражданства, либо вид на жительство иностранного гражданина. Это зависит от прежнего статуса данного лица. Если после принятия решения о получении гражданства в отношении лица уже успели наступить юридические последствия, то они обнуляются после решения об отмене гражданства. Например, гражданину была назначена пенсия, следовательно, пенсия отменяется, а всё выплаченное подлежит возврату [8].
Очевидно, что отмена решения о приобретении гражданства может коснуться лишь тех, кто получил гражданство не по рождению. Утрата гражданства представляет собой сложную юридическую дефиницию, включающую выход из гражданства и лишение гражданства. Выход из гражданства происходит по инициативе гражданина данного государства. Добровольный выход из гражданства гарантируется практически во всех демократических государствах при некоторых ограничениях, касающихся защиты лица от безгражданства, и при условиях выполнения обязательств перед государством гражданства. В ст. 20 ФЗ № 62 «О гражданстве РФ» выход из гражданства РФ не допускается только в случаях невыполнения обязательств перед РФ (служба в армии, например), привлечении лица в качестве обвиняемого по уголовному делу и в случае, если лицо не имеет иного гражданства или гарантий получить его. Лишение гражданства представляет собой прекращение гражданства по решению компетентных органов, вынесенному лицу, проявлявшему нелояльность по отношению к государству гражданства. В настоящее время в большинстве государств рассматривается как недопустимая санкция. Так, п. 3 ст. 6 Конституции закрепляет положение о невозможности лишения гражданства РФ. Европейская конвенция о гражданстве [9] в качестве одного из принципов называет запрет на произвольное лишение гражданства. Однако законы многих европейских государств говорят о возможности автоматического прекращения гражданства в случае получения гражданства другого государства. Так, согласно ст. 9 ГК Испании лицо, желающее получить подданство Испании, должно отказаться от уже имеющегося у него гражданства. Такие же нормы устанавливаются в Германии, Литве, Норвегии, Эстонии и ряде других европейских государств. В Ирландии же лицо может быть лишено гражданства при получении гражданства другого государства [10]. Прекращается гражданство в случае, если лицо постоянно проживает за границей (Бельгия, Нидерланды, Ирландия, Норвегия и др.).
Человек, лишившийся гражданства, становится апатридом. Но правовой статус апатрида тоже не вполне юридически определен, ведь при нахождении на территории РФ к нему будут применяться общие миграционные правила для иностранцев. Апатриды не имеют политических прав: избирать и быть избранными, не имеют права занимать должности государственной службы, быть командирами воздушных и морских военных и гражданских кораблей, не имеют право служить в Вооруженных силах РФ, в том числе и по контракту. Лица без гражданства, в отличие от иностранцев, в случае ущемления их прав не могут обращаться в дипломатическое или консульское представительство никаких государств. Как же решается вопрос об ответственности апатридов? Как и для иностранцев, за нарушение миграционных правил следует депортация. Но тут возникает главный вопрос: куда депортировать апатрида? Сложившаяся ситуация в законодательстве РФ по данному вопросу характеризуется как пробел. Практически невозможно депортировать лицо без гражданства, если ни одно из государств не готово его принять. Фактически такие ситуации приводят к легализации апатридов на территории этих государств. Но государство имеет суверенное право отказать в пребывании на своей территории. Поэтому необходимо разработать механизм реализации решений о депортации или выдворении апатридов в таких случаях. Также можно рассуждать и о лишенных гражданства людях, обвиняемых в преступлениях террористического характера. Такой человек не может получить ни вид на жительство (ВНЖ), ни разрешение на временное проживание (РВП), но куда его отправлять, если он является апатридом?
Новые положения закона касаются возможности получения гражданства РФ индивидуальным предпринимателям и инвесторам. Остановимся на этих новеллах подробнее.
Для индивидуальных предпринимателей устанавливается сокращенный срок пребывания на территории РФ (три года) по сравнению с общим порядком получения гражданства (пять лет). Также индивидуальный предприниматель должен вести непрерывно предпринимательскую деятельность на территории РФ не менее трех лет и заплатить налогов, сборов и страховых взносов на сумму не менее одного миллиона рублей, подтвержденных справками и выписками. Кроме этого нужна еще выписка из ЕГРИП (Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей).
Положительные тенденции развития законодательства о гражданстве характеризуются внесением в него положений о возможности получения гражданства РФ за инвестиции. В законодательстве о гражданстве многих государств современного мира имеет место подобная норма. Следует указать такие государства, как Мальта, Испания, США, Канада, Германия и др. Согласно п. 2 ст. 14 ФЗ № 62 «О гражданстве РФ», инвесторы должны вложить не менее 10% в уставной капитал российского юридического лица непрерывно на протяжении трех лет до момента обращения с ходатайством о приеме в гражданство РФ и налоги за этот период должны быть уплачены в сумме не менее шести миллионов рублей. Также отмечается, что сам уставной капитал юридического лица не должен быть меньше ста миллионов рублей и оно должно осуществлять деятельность на территории РФ в областях экономической деятельности, установленных правительством РФ. Обратившись к Постановлению Правительства РФ от 30 сентября 2014 № 994, можно сделать вывод, что все лица, претендующие на получение гражданства РФ в упрощенном порядке по основаниям экономического характера, не могут осуществлять деятельность (или инвестировать) в оптовой или розничной торговле, ремонте автотранспортных средств, гостиничном и рестораном бизнесе, операциях с недвижимостью, рекламной деятельности, консультировании в сфере коммерческой деятельности, деятельности в области права и аудита. Не могут такие лица заниматься наймом рабочей силы и подбором персонала [11].
В целом, анализируя тенденции развития российского законодательства о гражданстве, можно увидеть изменения, характерные для законодательств о гражданстве многих современных демократических государств. РФ обращается к международному опыту, учитывая особенности своего исторического, национального и политического развития. Однако некоторые пробелы в нормах права являются основанием для возникновения правовых споров и дополнительных затрат времени и материальных средств при их разрешении.