Full text

В Российской Федерации в настоящее время реализуется целый ряд национальных проектов в области обустройства комфортной среды для жизни. Поэтому большое значение приобретают вопросы, связанные с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Данный институт характеризуется довольно обширным перечнем проблем, возникающих в процессе осуществления изъятия. В первую очередь стоит обратить внимание на теоретические проблемы, возникающие в большинстве своем по причине наличия пробелов и противоречий в нормативно-правовых актах, регулирующих указанную сферу общественных отношений. Такие недостатки правового регулирования являются главной причиной возникновения проблем в правоприменительной практике, связанной с изъятием земельных участков.

Одна из основных теоретических проблем – отсутствие законодательного закрепления дефиниции «государственные или муниципальные нужды».

Первая попытка дать разъяснение относительно содержания указанной дефиниции была предпринята Верховным Судом РФ в п. 20 Постановления Пленума от 02 сентября 2009 г. № 14. Однако это разъяснение фактически продублировало положения ст. 49 ЗК РФ, так и не внеся ясности в сущность государственных или муниципальных нужд.

Вторая попытка дать определение рассматриваемому термину была предпринята Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного суда РФ в Определении от 27 октября 2015 г. № 309-КГ15-5924 по делу № А07-21632/2013, где указано, что под государственными или муниципальными нуждами понимаются потребности публично-правового образования, направленные на удовлетворение интересов общества и общественно полезных целей, осуществление которых невозможно без изъятия земельного участка.

Но при этом остался нерешенным вопрос, что понимается под интересами общества и как определяются общественно полезные цели [1]. Предполагается, что они должны исходить из положений Конституции РФ. Однако в Основном законе закрепляется и защищается только право собственности граждан на земельные участки и не содержится четкого определения общественных интересов и целей, при удовлетворении которых право собственности может быть принудительно прекращено. Это приводит к тому, что настоящее время суды при разрешении судебных споров определяют наличие или отсутствие общественных интересов и общественно полезных целей исходя из обстоятельств каждого конкретного спора, а не из закрепленных в законе положений.

Полагаем, что необходимым является нормативное закрепление определения государственных или муниципальных нужд с подробным описанием того, что понимается под интересами общества и общественно полезными целями, для удовлетворения которых у правообладателей могут быть изъяты земельные участки.

Помимо вышеизложенной проблемы, существует ряд других проблем, обусловленных наличием пробелов правового регулирования рассматриваемого института.

Среди них особого внимания заслуживает отсутствие закрепления ответственности уполномоченных органов за использование изъятых земельных участков вразрез с изначально заявленными целями изъятия.

Также следует обратить внимание на отсутствие регламентации процедуры отмены принятого решения об изъятии и поворота исполнения такого решения, например, посредством возврата изъятого имущества его прежнему правообладателю.

В рамках указанной проблемы А. А. Воронцова и Н. М. Заславская справедливо замечают, что решение об изъятии может быть оспорено, например, органами прокуратуры или в порядке государственного земельного надзора, но в любом случае для бывшего собственника это не означает возможности вернуть изъятый земельный участок [2].

Предлагаем внести соответствующие дополнения в действующее законодательство с целью устранения обозначенных пробелов правового регулирования.

Кроме того, в ЖК РФ отсутствует закрепление обязанности выплаты возмещения пользователям жилых помещений, расположенных на изымаемом земельном участке. Ст. 32 ЖК РФ закрепляет положения об обеспечении прав собственника при изъятии у него жилого помещения вместе с земельным участком, однако ничего не говорит про иных лиц, имеющих правовые гарантии при осуществлении изъятия жилого помещения. Следовательно, по отношению к пользователям жилых помещений должны применяться положения, закрепленные в ч. 2 ст. 292 ГК РФ, согласно которым в случае отчуждения прав собственности на жилое помещение право пользования таким помещением прекращается.

Однако существуют случаи, когда право пользования жилым помещением не зависит от смены собственника. Так, Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» относит к лицам, имеющим самостоятельное право пользования, членов семьи собственника жилого помещения, в том числе бывших и тех, которые отказались от приватизации, а также лиц, включенных в ордер на вселение. Кроме того, согласно ст. 33 и 34 ЖК РФ, к лицам, имеющим самостоятельное право пользования жилым помещением, не зависящее от смены собственника, относятся те, кто имеет право пользования согласно договору ренты или пожизненного содержания, а также получившие право пользования по завещательному отказу.

Согласимся с Н. Н. Никифоровой в том, что для решения указанной проблемы необходимо пересмотреть существенные условия соглашения об изъятии между собственником жилого помещения и публичным органом, который принимает решение об изъятии [3]. Предусмотреть в качестве дополнительных существенных условий указание в соглашении всех пользователей жилым помещением, а также способы получения указанными лицами возмещения за утрату прав пользования.

Закрепление указанных положений в законодательстве позволит избавиться от неопределенности и поспособствует защите жилищных прав граждан, имеющих право пользования на жилое помещение.

Еще одной проблемой является отсутствие закрытого перечня случаев для изъятия земельных участков.

Из положений ст. 49 ЗК РФ следует, что на данный момент перечень оснований для изъятия носит открытый характер, так как существует возможность его расширения иными федеральными законами. При этом законодатель не объясняет, какие случаи могут являться иными, в связи с чем допускается возможность злоупотребления со стороны уполномоченных органов, что влечет за собой наличие коррупциогенного фактора.

Согласно позиции Н. А. Игониной и Д. И. Ережипалиева, перечень исключительных случаев изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, закрепленный в ст. 49 ЗК РФ, должен носить исчерпывающий характер [4].

Вместе с тем у некоторых авторов сложилось абсолютно противоположное мнение по данному вопросу. Так, Н. В. Макарчук в своей научной работе говорит о том, что нецелесообразно в настоящее время сужать перечень оснований изъятия земельных участков [5]. В обоснование своей позиции он приводит доводы о том, что с каждым годом институт изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд развивается, и появляются новые случаи, в которых изъятие земельных участков представляется необходимым, соответственно, законодательно закрепить все такие случаи не представляется возможным.

Наиболее справедливым решением указанной проблемы видится принятие федерального закона, который регулировал бы механизм изъятия земельных участков, устанавливал бы исчерпывающий перечень оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также утверждал бы комплексное урегулирование порядка и оснований такого изъятия.

В юридической литературе авторы обращают внимание на то, что в регулировании отношений, связанных с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, нет однозначного установления отраслевого приоритета между гражданским и земельным законодательством [6].

Подтверждается данная позиция тем, что содержащиеся в ч. 2 ст. 3 ГК РФ положения устанавливают правило, в соответствии с которым другие федеральные законы, закрепляющие нормы гражданского права, должны соответствовать ГК РФ. С другой стороны, в ч. 1 ст. 2 ЗК РФ установлено правило о невозможности противоречия федеральных законов, содержащих нормы земельного права, ЗК РФ.

Относительно указанной проблемы В. Д. Рузанова полагает, что ЗК РФ имеет приоритетное действие, так как является специализированным нормативно-правовым актом, который регулирует земельные отношения [7].

Е. А. Суханов подчеркивает, что сфера действия земельного законодательства вышла за рамки земельных отношений, так как правовой режим вещных прав на земельные участки устанавливается не только гражданским, но и земельным законодательством [8].

Наиболее обоснованной представляется позиция Н. Н. Мельникова, который в своих научных исследованиях отмечает, что нормы ГК РФ могут воспроизводиться и в других нормативно-правовых актах, в том числе в ЗК РФ, не вступая в противоречие с ними [9]. В первую очередь это касается правовых норм о сделках с земельными участками, которые находятся в постоянном развитии, следовательно, находятся в процессе постоянной конкретизации. Наконец, ЗК РФ должен содержать и иные нормы, касающиеся исключительно земельных отношений, не урегулированных ГК РФ, а также вносить в них определенные уточнения. Так, земельное законодательство содержит нормы публичного права, регулирующие изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, без которых общие правила ГК РФ не смогли бы быть реализованы. К таким нормам относятся положения об основаниях изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, о порядке такого изъятия, которому в ЗК РФ посвящена целая глава.

На наш взгляд, для решения вопросов, связанных с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, нецелесообразно определять приоритетным нормативным правовым актом ЗК РФ. Земельные отношения, связанные с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, регулируются нормами как гражданского права, так и земельного законодательства. Соответственно, все федеральные законы, имеющие нормы, регулирующие земельные отношения, в первую очередь не должны противоречить земельному законодательству в части регулирования публичных правоотношений с землей как с природным объектом, а также гражданскому праву в части совершения сделок с земельными участками.

Сущность вышеизложенного сводится к необходимости дальнейшего совершенствования действующего законодательства, регулирующего общественные отношения, связанные с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд.